Все новое — хорошо забытое старое. Это утверждение работает даже в отношении государственных закупок. Казалось бы, в современной сфере госзакупок действуют новые механизмы и инструменты (речь не идет о цифровых технологиях), но если изучить историю госзакупок Российской империи, то мы увидим: что-то подобное применяли уже тогда.
Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента правового регулирования B2B-Center, кандидат юридических наук
На пути к XIX веку: понимание открытости и конкуренции
Свидетельства организованных закупок для государственных нужд можно отыскать уже во времена Московского царства[1], но сведения эти очень разрозненные. Немного больше мы знаем о закупках времен становления Российской империи. Потребность ускоренного развития молодой империи в условиях ограниченных ресурсов потребовала использования в том числе эффективного закупочного инструментария. Подтверждение тому — появление должности гоф-маклера — распорядителя торговых процедур. Сегодня должность гоф-маклера называют предшественницей должности контрактного управляющего.
И пусть госзакупки в ту эпоху еще не рассматривают как отдельное направление работы государственных управленцев, но наставления по поиску подрядчиков уже появляются в качестве небольших фрагментов разных нормативных актов — будь то Указ Петра I «О вызове подрядчиков для делания пороха» 1714 года или Регламент «О управлении Адмиралтейства» 1722 года. Конечно, этим документам еще далеко до звания полноценного закона, посвященного государственным закупкам, но в них уже ясно сформулированы принципы гласности, запрета на дискриминацию поставщиков, свободного доступа к закупкам и честной конкуренции за подряд.
По мере развития аппарата государственного управления работа с закупками для государственных нужд становится все более системной. В XIX веке такие закупки можно охарактеризовать уже как регулярную деятельность государства. Методы и казусы закупочной работы той эпохи могут быть интересны нам и сегодня.
Реформы Александра I: обоснование цены и защита поставщика
Не стоит удивляться тому, что регулирование закупочной деятельности и в XVIII, и в XIX веках начиналось с закупок для нужд обороны. Устав «О провианте для продовольствия и войск», базируясь на принципах конкурентного поиска поставщика провианта, вводит понятие справочной цены. Это еще не начальная (максимальная) цена в современном смысле слова, но это уже принципиальный шаг в сторону профессионального анализа конъюнктуры рынка. Проще говоря, государственным заказчикам предписывалось ориентироваться на самостоятельно обоснованную цену, а не на ту, которую предложит поставщик. Методика обоснования справочной цены и сбора информации для такого обоснования также содержалась в уставе 1802 года.
Указ 1815 года «Об отдаче по всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по частям» уже свидетельствует об осознании простой истины: дробление закупок может быть не только методом ограничения конкуренции, но и методом ее развития. Те подряды, которые в силу своей масштабности недоступны мелким поставщикам, предписывается разделять на отдельные лоты. Разумеется, это может быть эффективно лишь при разделении поставки тех категорий продукции, которые не являются неразрывно связанными между собой. Так, логично поручить двум разным подрядчикам строительство двух разных зданий, пусть даже для одного ведомства. Но, скорее всего, нелогичным будет поручать разным подрядчикам строительство разных фасадов одного и того же дома.
Александровским министерствам уже не чуждо было представление о вполне осязаемых и исчислимых выгодах от конкуренции за государственный подряд. Однако саму конкуренцию не выходило стимулировать без понятных мер защиты поставщиков. В этих условиях в 1818 году появляется документ «О мерах к отвращению промедлений и платежа поставщикам по заключенным с ними в казенных местах подрядах». Он не только прямо гарантировал поставщику своевременную оплату поставки для государственных нужд, но и в качестве меры по обеспечению такой оплаты устанавливал ответственность заказчика за просрочку платежа.
Строго говоря, и устав 1802 года, и документ 1818 года базируются еще на экспериментах екатерининского законодательства: похожие нормы можно отыскать в «Учреждении о губерниях». Однако в целом эпоха Александра I отличалась развитием и, что не менее важно, повсеместным распространением системной работы с государственными закупками.
Эпоха Николая I: кодификация
Николай I уделял повышенное внимание систематизации норм русского права, накопившихся к его правлению со времен царя Алексея Михайловича. Именно этой задаче была посвящена капитальная работа команды под руководством реформатора, законотворца М. М. Сперанского, завершившаяся изданием Свода законов Российской империи.
Деятельность в сфере регулирования государственных закупок не ограничивалась только кодификацией законодательства предыдущих государей. В 1830 году, спустя пять лет после вступления Николая I на престол, был принят принципиально новый акт — «Положение об обязательствах, заключаемых казной и частными людьми по подрядам и поставкам». По сути, это первый универсальный закон, посвященный не закупкам для отдельного ведомства, а государственным закупкам как целостной системе.
В законодательстве этой эпохи появляются наказания за специфические нарушения, связанные с проведением государственных закупок. В уголовном порядке предписывается пресекать давление на поставщиков, вскрытие раньше срока конвертов с поступившими предложениями, допуск к закупке неквалифицированного поставщика, приемку некачественной продукции и т. п. В целом это те нормы, которые не только действовали до 1917 года, но не утратили своей актуальности и по сей день.
Эпоха великих реформ и государственный протекционизм
Несмотря на известный застой общественных и экономических отношений, которым была отмечена середина XIX века, закупочная работа медленно, но неуклонно превращалась в отлаженный механизм. Стабильность и прозрачность регулирования, ясность и исполнимость процедур делали закупки в хорошем смысле рутиной частно-государственных отношений. Несмотря на отдельные грубейшие злоупотребления, выливавшиеся в громкие скандалы — в том числе о воровстве на военных поставках во время Крымской войны, — в целом XIX век характеризуется четкой организацией закупок и исполнительской дисциплиной поставщиков.
В целом о прозрачности выбора победителя и общем доверии к системе государственных торгов свидетельствует тот факт, что во второй половине XIX века назрел вопрос о дистанционном участии в государственных закупках. Проще говоря, купцы все чаще предпочитали не лично приносить конверт с предложением и бдительно следить за его вскрытием, а отправлять такой конверт заказной почтой, ожидая почтового же извещения о результатах торгов.
В эту же эпоху формируется методология торгов. Закупка стандартизированной продукции, прежде всего товаров, происходит по ценовому принципу: подряд получает тот, кто просит меньше денег. Если для исполнения подряда важно качество товара или технологический уровень исполнителя, то проводится ценовое сопоставление с ограниченным участием: к торгам приглашаются лишь проверенные и зарекомендовавшие себя на рынке поставщики. Наконец, для случаев, в которых цена не является ключевым фактором, проводятся конкурсы с сопоставлением неценовых условий.
Эпоха великих реформ второй половины XIX века дала мощный импульс для развития экономики и общественных отношений. Однако она же создала в сфере госзакупок риски, неизбежные для любого настоящего развития. Несколько упрощая, можно сказать, что во второй половине XIX века Россия столкнулась с той же проблемой, с которой Китай столкнулся во второй половине века XX: стремление к мировому лидерству еще не соответствовало реальным возможностям экономики. Существовал быстро растущий внутренний спрос на самую разнообразную продукцию, но спрос этот в условиях свободного рынка удовлетворялся по большей части иностранными поставщиками.
В 1860 году Александр II провозглашает политику закупочного протекционизма, которую продолжит его сын Александр III. Приобретать товары для государственных нужд предписывалось у российских производителей. Исключение было предусмотрено лишь для тех случаев, когда необходимые товары на территории России не производились. Де-факто закупка иностранной продукции дозволялась и тогда, когда существовал российский аналог, но его качество оставалось неудовлетворительным.
Эпоха индустриализации
К концу XIX века в России полным ходом шла индустриализация, особенно ускорившаяся после преобразований 1905 и 1906 годов. Это не могло не сказаться на импортозамещении в государственных закупках.
Инвестиционный климат был таким, что многие иностранные производства, в том числе передовые, локализовались в России. Те же Нобели или Сименсы вместе со многими тысячами иностранных купцов фактически переселяются в Россию и строят здесь свои заводы. Российские купцы мало-помалу «подсматривают» технологии и постепенно воспроизводят их, а потом и вовсе скупают многие некогда иностранные производства. Когда в 1914 году немецкий капитал ушел из России, выстроенные немцами заводы не остановились.
Однако развитие отечественных производств базировалось не только на создании благоприятного инвестиционного климата. Государство активно создавало казенные заводы. И, как ни парадоксально, в сфере госзакупок они подчас становились настоящей проблемой. Все дело в том, что при участии в торгах казенные заводы имели вполне определенные и прямо означенные преимущества не только перед иностранными, но и перед отечественными частными производствами. Так, например, казенные заводы освобождались от отдельных налогов, от штрафов за нарушение сроков исполнения контракта и т. д. Более того, подчас они предлагали убыточно низкие цены. А зачем стремиться к прибыльности контракта, если твои убытки в конце года в любом случае покроет государство?
Логика была понятна: если уж у государства есть возможность обеспечить свой завод подрядом, то это стоит сделать. Особенно если завод предлагает вроде бы низкую цену. Но казна, как несложно догадаться, от такого демпинга не выигрывала, а только проигрывала — причем и в стратегической, и в тактической перспективе. Деньги из казны в любом случае утекали — только не в виде оплаты по контрактам, а в виде субсидирования убытков, а на конкуренцию за подряд демпинг казенных заводов влиял самым пагубным образом. В этих условиях все чаще звучали призывы приватизировать казенные производства, ликвидировав их как институт.
Мало-помалу ситуация с необоснованными преференциями была решена. В условиях развития отечественных производств уходили в прошлое и протекционистские меры. Большинство подрядов получали российские промышленники, но и на долю иностранцев в начале XX века оставалось примерно 5% от совокупного государственного бюджета империи.
Обязательное проведение публичных торгов за государственный подряд стало общей практикой и обязательной нормой. Вершиной законодательства о закупках XIX века стало Положение о подрядах 1900 года. Нам оно интересно узнаваемой типологизацией способов закупки: «изустные торги» (условный аналог современного аукциона), «запечатанные объявления» (напоминающие запрос котировок) и «смешанные торги» (разновидность конкурса). Это положение действовало до 1917 года.
Таким образом, в XIX веке наши предки прошли путь от общего понимания о пользе конкуренции за государственные подряды к прозрачному и системному регулированию государственных закупок, предвосхищающему современные закупочные инструменты. И потому нам особенно важно иметь представление об их опыте борьбы с проблемами, возникающими на этом пути: будь то прямое казнокрадство или искушение тотального импортозамещения. Ведь история — это не только и не столько склад пыльных дат и фактов, сколько база данных отработанных бизнес-решений.
[1] Московское царство — период в отечественной истории, начало которого относят к воцарению Ивана Грозного, а окончание датируют временем восшествия на царство Петра I и образованием Российской империи.
