Проблемы, вопросы, перспективы развития внутреннего государственного финансового контроля и внутреннего финансового аудита были детально рассмотрены на круглом столе «Новации методологии и ведения бухгалтерского учета и отчетности государственных финансов, внутреннего государственного контроля и внутреннего финансового аудита». Мероприятие организовано Минфином России и Союзом развития государственных финансов при поддержке Комитета финансов города Санкт-Петербурга.
Заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. С. Бычков рассказал о том, что сделано и будет сделано в плане правового регулирования и методологического обеспечения ВГ(М)ФК и ВФА.
Проблемные зоны ВГ(М)ФК
Бычков отметил четыре самые актуальные проблемы ВГ(М)ФК, для решения которых ведется активная работа, в конечном итоге направленная на совершенствование внутреннего государственного финансового контроля.
1
Первая проблема — это ограниченность доступа органов ВГ(М)ФК к документам, информации, информационным системам различных организаций, которые необходимы в процессе контрольной деятельности. С 1 января 2022 года вступила в силу статья 269.3 БК РФ, которая в целом эту проблему решает. Она говорит о том, что не только объекты контроля должны предоставлять необходимую для проверки информацию, но и иные организации тоже обязаны это сделать. В прошлом году, например, органы внутреннего государственного финансового контроля по факту не имели нормального доступа даже к информационным системам, связанным с планированием и исполнением бюджета. Теперь в соответствии со вступившей в силу статьей по запросу ОГФК доступ к информационным системам должен быть предоставлен вне зависимости от намерения проводить проверку.
Сбой может произойти в том случае, если объект контроля не является владельцем или оператором системы. Именно сославшись на этот факт, организация может отказать в доступе. На этот счет в проекте постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ по вопросам осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля» сформулированы поправки в стандарты «Права и обязанности» и «Проведение КМ», которые звучат следующим образом: «...доступ к государственным и муниципальным информационным системам, информационным системам, владельцем, оператором или пользователем которых является объект контроля...»
2
Еще одна проблема связана с тем, что в БК РФ регламентированы различные подходы и полномочия в части организации проверок. Стандарты ВГ(М)ФК приняты и внедрены, тем не менее существует еще ряд моментов, которые они не регулируют.
Федеральный закон от 29 ноября 2021 года № 384‑ФЗ внес ряд поправок в Бюджетный кодекс. В том числе уточнены полномочия по ВГ(М)ФК в части анализа соблюдения правовых актов, связанных с наполняемостью бюджета в связи с управлением государственным (муниципальным) имуществом. Полномочие сейчас звучит как контроль за соблюдением положений правовых актов, обуславливающих «...формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при управлении и распоряжении государственным (муниципальным) имуществом и (или) его использовании». «Речь идет об анализе финансово-хозяйственной деятельности не только тех объектов контроля, которые получили субсидии в отчетном периоде, но и других организаций, которые распоряжаются имуществом, имеют обязанности по перечислению дивидендов и управлению активами. Это очень емкое полномочие, и понятно, что здесь скрывается много разных сюжетов. От нас это требует дополнительной проработки в части подзаконных актов, разъясняющих, как полномочие реализовывать», — отметил представитель Минфина России.
Кроме того, федеральные законы от 1 июля 2021 года № 244‑ФЗ и упомянутый выше № 384‑ФЗ исключили норму БК РФ об обязательной проверке органами Г(М)ФК соблюдения целей, условий и порядка предоставления субсидий. Эта норма нарушала принцип риск-ориентированности контроля и была невозможной для исполнения. Теперь соблюдение целей, условий и порядка предоставления субсидий проверяются по общим правилам, обозначенным Бюджетным кодексом в разделе по госфинконтролю.
3
До сих пор еще не разрешены вопросы формирования единообразных согласованных и проработанных подходов к классификации нарушений. Тем не менее такая работа ведется. И на уровне не только стандартов, но и методических рекомендаций Минфина России по проведению основных типов контрольных мероприятий. К примеру, уже подготовлены проекты рекомендаций по оценке действий объекта контроля в случаях нецелевого использования им бюджетных средств, в случаях неэффективного использования. Есть и варианты методрекомендаций по проведению проверок предоставления межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и (или) их использования и оформлению их результатов, а также методрекомендаций по проведению проверок предоставления и (или) использования субсидий, предоставленных из бюджета бюджетной системы РФ бюджетным (автономным) учреждениям, и оформлению их результатов. (Эти документы были тщательно рассмотрены на заседании рабочей группы Минфина России по вопросам совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, которое прошло в рамках круглого стола.)
Методические рекомендации являются дополнением к стандартам и определяют, какие контрольные действия нужно проводить по тому или иному вопросу, как классифицировать ошибки и нарушения, оформлять акты. В этом году будет начата разработка и методических рекомендаций по проведению проверок в сфере закупок.
4
Четвертая проблема связана с переориентацией контрольной деятельности на упреждающий контроль. Пока, как отметил Бычков, в законодательстве недостаточно условий для развития упреждающего контроля именно силами ВГ(М)ФК. Но в настоящее время Министерство финансов РФ реализует ведомственный проект, который предполагает разработать и внедрить больше инструментов в части предварительного контроля. Сейчас в Бюджетном кодексе термин «предварительный контроль» есть, но нет четкого понимания, как его проводить. Предполагается расширить полномочия органов ВГ(М)ФК по проведению экспертно-аналитических мероприятий. По их итогам контролеры смогут направлять предупреждения с рекомендациями, в том числе с предложениями по изменению нормативной базы. Еще один аспект — это автоматизация контрольной работы. Причем необходимо не только автоматизировать бизнес-процессы контроля, объединить на единой платформе результаты контрольной деятельности, но и обеспечить оперативный доступ к этой информации для внешнего пользователя, который может не знать всех нюансов контроля, но наделен полномочиями по принятию управленческих решений.
Поправки в БК РФ 2022 года
В этом году по планам Минфина России, по крайней мере, два сюжета будут раскрыты в Бюджетном кодексе. Во-первых, должен решиться вопрос разграничения полномочий в части контроля за соблюдением порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов. Сейчас в БК РФ достаточно жестко прописаны права контролеров исключительно вышестоящего бюджета в части проверок порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов. Это правильно. Но что должен делать региональный контролер, который может проверять расходные обязательства своего бюджета вне зависимости от источников финансирования? Действующая редакция не дает четкого ответа на вопрос, может ли он проверить использование трансферта из федерального бюджета. И дилемма должна разрешиться поправками и в БК РФ, и в стандарты. «Понятно, что может. Второй вопрос, как в этом случае должны реализовывать результаты проверок казначейство и региональный орган контроля, чтобы исключить дублирование. Это необходимо еще обсуждать», — сказал Бычков.
Во-вторых, поправки нужно внести в нормы, касающиеся применения бюджетных мер принуждения. Сейчас в рамках бюджетных кредитов работает только одна норма — это применение БМП за нецелевое использование средств. Вместе с тем такие нарушения выявляются редко, при этом часто — нарушения, связанные с неправомерностью использования средств, неисполнением контрактов в полном объеме. Они наносят ущерб бюджету. Но механизм возмещения средств ущерба вследствие таких нарушений не доработан. И это одна из старых задач нового года.
Необходимо не только автоматизировать бизнес-процессы контроля, объединить на единой платформе результаты контрольной деятельности, но и обеспечить оперативный доступ к этой информации для внешнего пользователя.
О стандартах
В настоящее время работают все семь утвержденных стандартов ВГ(М)ФК, которые охватывают все этапы контрольной деятельности. Уже сформировалась правоприменительная практика, и на ее основании в документы будут вноситься и уже вносятся необходимые коррективы. В частности, постановление Правительства РФ от 6 сентября 2021 года № 1504 не только уточняет процедурные вопросы, но и имеет концептуальное значение. Например, в стандарт «Планирование» введена такая тема, как обследование соблюдения условий контрактов, договоров, соглашений. Это сделано для того, чтобы контролеры имели право выходить на такого рода экспертно-аналитические мероприятия до того, как контрактный цикл завершится. Основная идея в том, чтобы обеспечить контролеру возможность выявить риски исполнения контракта и предупредить о них объект проверки. Своим появлением поправка обязана поручению Президента РФ по обеспечению непрерывного контроля за реализацией инфраструктурных кредитов. Но потом было принято решение распространить норму на все контрактные расходы. Работа по корректировке стандартов, по словам Бычкова, не останавливается — она будет продолжаться и в 2022 году.
Начальник отдела методологии внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России Е. А. Леонтьева более детально рассказала о том, какие изменения уже произошли в методологическом обеспечении контрольной деятельности, а что предстоит еще сделать. В ближайшей перспективе нужно будет решить следующие вопросы:
1) доработка критериев расчета рисков при планировании контрольных мероприятий;
2) уточнение процедур назначения и проведения контрольных мероприятий (за исключением сроков направления запросов и возражений на акт проверки);
3) определение понятия «ущерб публично-правовому образованию»;
4) определение правовых оснований и случаев прекращения исполнения представлений и предписаний;
5) установление дополнительных форм отчетности о результатах контрольной деятельности;
6) регулирование процедур проведения анализа (проверок) органами Федерального казначейства региональных и муниципальных органов ВГ(М)ФК.
Что касается, например, отчетности, то приказ Минфина России от 1 декабря 2021 года № 540 утвердил Методические рекомендации по составлению и представлению отчетности о результатах контрольной деятельности органов ВГ(М)ФК. По словам Леонтьевой, на выходе документ оказался не совсем таким, каким задумывался. Некоторые разработанные формы отчетности не вошли в приказ. В то же время запрос на информацию по результатам существует, поэтому к вопросу установления форм отчетности предстоит еще вернуться.
ВФА
Говоря о внутреннем финансовом аудите, Бычков отметил, что по организации и исполнению этого полномочия Г(А)БС утверждены все необходимые стандарты. Базовые вступили в силу еще в конце 2019 года. Последний утвержден приказом Минфина России от 1 сентября 2021 года и расписывает внутренний финансовый аудит в целях подтверждения достоверности бюджетной отчетности. Несмотря на кажущуюся узость темы, документ дает четкое понимание того, что вообще должен делать внутренний аудитор. Он нацеливает аудитора акцентировать внимание на правильности и своевременности подготовки первичных учетных документов и, следовательно, дает ответ на вопрос: нужно ли проводить ВФА, если учетные функции администратора централизованы? «Аудит проводить нужно. В том числе и в целях подтверждения достоверности бухгалтерской отчетности. Отчетность начинается не с дебета и кредита — с первичных учетных документов. А первичные документы — результат исполнения основных бюджетных процедур», — отметил Бычков.
О наказании
Заместитель начальника Главного контрольного управления города Москвы И. Е. Зайко рассказала о касающихся финансового контроля нюансах проекта нового Кодекса об административной ответственности. Документ разрабатывается уже не первый год. Последний вариант был кардинально переработан. Причем сначала была определена концепция, которую обсуждали, но, к сожалению, только на уровне федеральных органов власти. Из региональных органов власти участвовало только Правительство Москвы. Сейчас уже решено, что кодексов будет два:
1) Кодекс об административных правонарушениях, из которого убирают все процедурные моменты;
2) Процессуальный кодекс об административных правонарушениях.
Если кратко о кодексе, то девиз его создания — уменьшение количества поименованных в нем нарушений. К сожалению, цель была достигнута укрупнением состава, причем это произошло и по финансово-бюджетным нарушениям. Очень многое изменилось по процедуре наказания. Сроки давности, порядок производства, вид и размер административного наказания будут определяться в зависимости от категории правонарушения. Максимально усилена правовая защита лиц, привлекаемых к ответственности. В частности, при назначении штрафа будет учитываться материальное положение виновного и наличие у него иждивенцев. Кроме того, будет расширена сфера применения вместо наказания предупреждения, что, по мнению Зайко, является весьма спорным моментом. Например, замена на предупреждение идет автоматически, если правонарушение совершено впервые. Причем если с момента совершения аналогичного правонарушения прошел год, то оно тоже будет считаться впервые совершенным. Но при последнем рассмотрении документа все-таки было решено, что эта норма не будет применяться в отношении нарушений в финансово-бюджетной сфере. В противном случае финансовые контролеры вообще не смогут применить другого наказания, так как проверки одного и того же объекта контроля проходят реже, чем один раз в год.
Интересная для финконтроля тема — узаконивание фото- и видеосъемки. С вступлением новых норм в силу административное производство может использовать эти наглядные материалы в порядке, который устанавливает Правительство РФ. Также кодекс вводит широкие возможности по использованию электронного документооборота, рассмотрению административных дел по различным каналам видеосвязи.
С. В. МАРТЫНЕНКО
