Людмила ПРОНИНА, ведущий советник аппарата Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, доктор экономических наук
В период с 2005 по 2007 гг. осуществлено дальнейшее разграничение полномочий между уровнями публичной власти, в результате которого произошло расширение перечня вопросов местного значения, большая часть которых привела к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. В 2007 г., по данным Минфина России, расходные обязательства муниципальных образований выросли на 422,4 млрд руб., или на 27,9% по сравнению с 2006 г.
В связи с этим, а также за счет сохранения прежних доходных источников местных бюджетов реальное финансовое положение большинства муниципальных образований в 2006–2007 гг. ухудшилось, о чем свидетельствует передача большинством поселений своих полномочий муниципальным районам.
По данным Счетной палаты РФ, в 2007 г., так же как и в 2006 г., муниципальные образования испытывали недостаток финансовых средств на реализацию отдельных расходных обязательств: на регистрацию граждан по месту пребывания и месту жительства в населенных пунктах, в которых отсутствуют территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции; на ведение похозяйственной документации в поселениях; на оказание мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений для реализации их права на бесплатную жилую площадь в сельской местности с отоплением и освещением и др.
Отсутствие в местных бюджетах средств для подготовки схем территориального планирования муниципального уровня не позволит, как установлено, подготовить проект схемы территориального планирования Российской Федерации до 1 сентября 2009 г. Это, в свою очередь, приведет к невозможности выделения земельных участков для осуществления хозяйственной деятельности и иных целей. По данным Счетной палаты РФ, по состоянию на 1 января 2008 г. документы территориального планирования утверждены менее чем в 4 тыс. (13%) муниципальных образований.
В связи с повышением с 1 января 2009 г. минимального размера оплаты труда до 4 330 руб. в месяц и переходом к отраслевым системам оплаты труда необходимы дополнительные финансовые средства для исполнения соответствующих расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований. Однако в соответствии с изменениями, внесенными в июне 2008 г. в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и плановый период 2009 и 2010 гг.», на 6 млрд руб. уменьшены дотации на сбалансированность бюджетов субъектов РФ.
В современных условиях исполнение расходных обязательств муниципальных образований обеспечивается в основном за счет предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ.
По данным Минфина России, за 2007 г. из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2007 г., только в 16,6% местных бюджетов доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов составляла менее 10%. В 64,4% местных бюджетов указанная доля составляла более 50%, в том числе в 47,6% местных бюджетов – свыше 70%.
Следовательно, начиная с 2008 г. большинство муниципальных образований подпадут под установленную Бюджетным кодексом РФ (далее – Кодекс) систему ограничений в зависимости от доли получаемой финансовой помощи.
В связи с этим предлагается увеличить предусмотренную в Кодексе долю финансовой помощи, предоставляемую местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ, при превышении которой органы местного самоуправления не смогут самостоятельно
устанавливать расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих и/или на содержание органов местного самоуправления, с 10 до 20%. Кроме того, целесообразно определять указанную долю финансовой помощи без учета целевых поступлений из федерального бюджета в соответствии с федеральными целевыми программами, а также субсидий из Фонда реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
С целью обеспечения ясности и прозрачности установленной Кодексом системы ограничений субъекты РФ должны разработать и принять нор-
мативно-правовые акты, обеспечивающие процедурные вопросы, связанные с такими ограничениями.
Наряду с этим и сами регионы должны разрабатывать меры по сокращению расходов на оплату труда и содержание органов местного самоуправления. Например, в Ростовской области разработана и с 2005 г. внедрена комплексная методика определения штатной численности и формирования организационных структур государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
В условиях окончания переходного периода важно создать систему стимулирования муниципальных образований к развитию собственной доходной базы местных бюджетов и в первую очередь к росту налогового потенциала соответствующих территорий, повышению собираемости местных налогов, в частности путем увеличения доли установленных Кодексом межбюджетных трансфертов из регионального бюджета при превышающей средний уровень доле местных налогов в собственных доходах местного бюджета конкретного муниципального образования.
Кроме того, в Кодексе необходимо предусмотреть в соответствии с реальными расходными обязательствами муниципальных образований увеличение единых (постоянных) нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц, единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. Это необходимо в том числе и потому, что система ограничений Кодекса, о которой говорилось выше, распространяется на налоговые доходы по дополнительным (дифференцированным) нормативам отчислений.
В 2007 г., по данным Минфина России, в структуре доходов местных бюджетов налоговые доходы составляли 45,1% (517 млрд руб.), причем основная доля приходилась на налог на доходы физических лиц – 66,8%. Вместе с тем местные налоги составляли лишь 12,3% (63,7 млрд руб.) в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов, в том числе земельный налог – 11,3%, налог на имущество физических
лиц – 1,1%.
В связи с этим важное значение имеет введение новых местных налогов. В соответствии с планом мероприятий по реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» необходимо принять проект федерального закона, регулирующего взимание местного налога на недвижимость исходя из рыночной стоимости объектов недвижимости и при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан на существующем уровне.
Начинать необходимо с создания единого государственного кадастра объектов недвижимости, что потребует софинансирования из бюджетов всех уровней. Кроме того, важно определить порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Эти мероприятия предусмотрены в плане-графике реализации нацпроекта. Однако сроки их реализации продлены, так как введение местного налога на недвижимость отложено до 2011 г.
В настоящее время назрела необходимость рассмотреть вопрос об увеличении на 1,5% размера ставки той части налога на прибыль организаций, налоговые поступления по которой зачисляются в бюджеты субъектов РФ, при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты за счет уменьшения размера ставки той части налога на прибыль организаций, налоговые поступления по которой зачисляются в федеральный бюджет. Это составит примерно 150 млрд руб.
Данное предложение особенно актуально в свете принятия Государственной Думой федеральных законов о введении дополнительных налоговых вычетов по ряду налогов (налогу на прибыль организаций, НДФЛ и др.) для обеспечения вклада в «человеческий капитал», но приводит к уменьшению доходов региональных и местных бюджетов в размере более 50 млрд руб.
Другим направлением должна стать модернизация земельного налога. Значительное число земель, которые могли бы служить источниками доходов местных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений об установлении льгот по уплате земельного налога. При этом часть земель не учитывается как объект налогообложения, в том числе в связи с незавершенностью работ по межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, отсутствием в государственном земельном кадастре сведений по значительному количеству фактически используемых земельных участков (например, под домами многоэтажной либо индивидуальной жилой застройки).
В связи с этим необходимо исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам с одновременной отменой существующих льгот по этим налогам, установленных на федеральном уровне, или ввести компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе РФ льгот по региональным и местным налогам и сборам.
Кроме того, нужно обеспечить оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, а также рассмотреть вопрос об установлении минимальной ставки налога на землю. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст стимулы для вовлечения их в хозяйственный оборот.
Некоторые субъекты РФ вносят предложения о продлении положений Кодекса, которые были введены в качестве норм временного действия специально для переходного периода реализации федерального закона. Однако некоторые из таких предложений в Бюджетный кодекс вносить не следует. В частности, предлагается использование лишь дополнительных (дифференцированных), а не единых (постоянных) и дополнительных (дифференцированных) нормативов отчисле-
ний от федеральных и/или региональных налогов. Обосновывается это возможным увеличением дифференциации в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований и необходимостью увеличения объема финансовых средств на ее выравнивание в данном субъекте РФ. Однако достаточная степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований может быть достигнута
за счет эффективного применения режима «отрицательного трансферта».
Установление не единых (постоянных), а дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от федеральных и/или региональных налогов означает отход от основного принципа реформы межбюджетных отношений – закрепление за местными бюджетами, в первую очередь бюджетами поселений, налоговых доходов по постоянным нормативам отчислений в целях стимулирования повышения налогового потенциала данных территорий. Кроме того, не обеспечивается прозрачность состава и уровня налоговых доходов местных бюджетов.
При этом предлагается закрепить на постоянной основе введенную на переходный период норму, позволяющую устанавливать в пределах суммы нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, определенных Бюджетным кодексом РФ для бюджетов муниципальных районов и поселений, иные единые нормативы отчислений налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений и муниципальных районов.
Предлагается также закрепить на постоянной основе предусмотренное на переходный период реформы местного самоуправления право субъекта РФ применять режим «отрицательного трансферта» при уровне доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, превышающем не менее чем в 1,3 раза (а не в 2 раза, как установлено нормами Бюджетного кодекса) средний уровень доходов в расчете на одного жителя по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта РФ, а не только от НДФЛ.
Наряду с вышеназванными правовыми нормами предлагается предоставить субъектам РФ право замещать любые дотации бюджетам муниципальных образований нормативами отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.
Введение вышеназванных норм на переходный период было обусловлено слабостью вновь образованных поселений и трудностями, возникающими при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований. После введения в действие федерального закона в полном объеме эти проблемы нивелируются. Реализация вышеназванных предложений приведет к снижению стабильности налоговых доходов местных бюджетов и ухудшению возможностей их планирования. Вместе с тем данные предложения не способствуют реализации метода среднесрочного бюджетного планирования, требующего стабильности доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2009–2011 гг. отмечается, что не всегда органами государственной власти субъектов РФ соблюдается установленный Бюджетным кодексом принцип закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты.
В ряде субъектов РФ государственными органами исполнительной власти ранее были созданы финансовые органы, которые осуществляли организацию исполнения не только бюджета субъекта РФ, но и бюджетов всех муниципальных образований, находящихся на его территории. Продолжают вноситься законодательные инициативы, предусматривающие передачу части бюджетных полномочий финансовых органов местного самоуправления финансовым органам государственной власти субъектов РФ, что не соответствует Конституции РФ, устанавливающей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий.
В Бюджетном послании также отмечается, что с трудом преодолеваются традиции централизованного регулирования доходов и расходов местных бюджетов.
С 1 января 2008 г. после вступления в силу ст. 9 Кодекса, предусматривающей, что отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района, органы Федерального казначейства не имеют права осуществлять взаимодействие в рамках кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных образований с уполномоченными органами – структурными подразделениями финансового органа субъекта РФ.
В связи с этим указанные взаимоотношения необходимо пересмотреть, соглашения с администрациями муниципальных образований перезаключить, а вновь образованным финансовым органам муниципальных образований открыть лицевые счета, а также перевести те финансовые отделы, которые были ранее отделами органов исполнительной власти субъектов РФ, на уровень муниципальных образований.
Положительным примером решения данной проблемы может служить Иловлинский муниципальный район Волгоградской области. В условиях неэффективной организации исполнения местных бюджетов территориальным
управлением Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области Иловлинским городским поселением и Качалинским сельским поселением были приняты решения о создании собственного финансового органа в структуре администрации поселения и расторжении с территориальным управлением соглашения о передаче полномочий по организации исполнения бюджета.
В целом необходимо создать законодательные, экономические и организационные условия для формирования полноценной муниципальной финансовой системы.
Важной задачей для обеспечения информационного обслуживания муниципальных образований является предоставление ФНС и ее территориальными органами финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований информации о начисленных и уплаченных на территории соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований суммах налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и о суммах задолженности по ним, в том числе по конкретным налогоплательщикам и плательщикам сборов, а также сведения о налогоплательщиках, предусмотренные ст. 102 ч. 1 Налогового кодекса РФ.
Ввиду невозможности решения указанной проблемы в полном объеме в законодательном порядке можно на современном этапе ограничиться совершенствованием ведомственных нормативно-правовых актов. Так, целесообразно дополнить п. 3 Правил взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 410, в целях установления обязанности по предоставлению территориальными органами Федеральной налоговой службы финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований необходимой информации о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов, подлежащих зачислению в местные бюджеты в разрезе конкретных налогоплательщиков.
Кроме того, не менее важно введение налоговой отчетности по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ). Основным доходным источником местных бюджетов (более 60% налоговых поступлений) является НДФЛ. Однако в связи с отсутствием отчетности по НДФЛ возникают трудности в отслеживании полноты поступлений по данному налогу в местные бюджеты. При этом налоговые органы не имеют права применять меры принудительного взыскания задолженности по НДФЛ через инкассовые распоряжения.
Задолженность по НДФЛ выявляется и взыскивается налоговыми органами только в результате проводимых ими проверок (письмо ФНС России от 2 марта 2007 г. № 215-31/5290). Это позволяет недобросовестным налоговым агентам не перечислять удержанные из доходов работников суммы НДФЛ и использовать их в хозяйственном обороте.
При этом укрупнение налоговых органов (создание межрайонных инспекций), приведшее к увеличению нагрузки на их работников, не позволяет обеспечивать стопроцентный учет начисленных и уплаченных сумм НДФЛ, что исключает возможность применения налоговых санкций к недобросовестным налоговым агентам.
Еще одной важнейшей проблемой, влияющей на эффективность деятельности органов местного самоуправления, является следующая. Проведение реформы налоговых органов в рамках реализации федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002–2004 гг.)» отрицательно повлияло на взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными налоговыми органами, направленное на обеспечение полноты учета налоговой базы по местным налогам (земельному налогу и налогу на имущество физических лиц), повышение качества прогнозирования и планирования органами местного самоуправления доходов местных бюджетов, своевременное и полное поступление налогов в местные бюджеты.
Кроме того, ввиду отдаленности центральных офисов межрайонных налоговых инспекций у налогоплательщиков возникают споры в связи с решением вопросов по результатам налоговых проверок и с исполнением обязанностей по уплате налогов, так как решение этих вопросов находится в компетенции должностных лиц межрайонных налоговых инспекций.
Предложения о воссоздании территориальных налоговых органов в соответствии с территориями муниципальных образований или по крайней мере в муниципальных районах и городских округах, постоянно вносятся в Государственную Думу муниципальными образованиями и субъектами РФ.
Внедряемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления неизбежно столкнется с отсутствием сформированной базы достоверной муниципальной статистики для анализа и прогнозирования
развития муниципалитетов, нехватка которой на сегодняшний момент является одним из ключевых препятствий для качественного бюджетного прогнозирования на всех уровнях. В этих целях было бы целесообразно разработать федеральный закон о муниципальном статистическом учете.
Полагаем, что необходимо провести качественный и достаточный по объему информации мониторинг финансового состояния муниципальных образований, создать эффективную систему информационного и методического обеспечения муниципальных образований на основе укрепления их взаимодействия с органами статистического учета и налоговыми органами.
Эффективное использование бюджетных средств невозможно без исполнения муниципального заказа. В 2007 г. доля муниципального заказа в расходах местных бюджетов ряда субъектов РФ составляла от 30 до 50%. В целях совершенствования системы закупок полагаем важным разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» для повышения эффективности использования бюджетных средств, предусматривающих совершенствование порядка формирования реестра недобросовестных поставщиков, уточнение процедур проведения аукционов, в том числе в электронной форме, установление процедур разработки и применения требований (экономических стандартов) при размещении заказов на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.
Кроме того, важно внедрение автоматизации в этой системе. Этот процесс уже начат в муниципалитетах Московской, Ульяновской и других областей и осуществляется за счет средств местных бюджетов.
В заключение следует остановиться еще на одной важной задаче, решение которой необходимо для перехода к новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Это формирование системы муниципального контроля. Для осуществления контроля за исполнением местных бюджетов на начало 2008 г. было сформировано 7 099 контрольных органов муниципальных образований против 5 545 в 2006 г.
Однако этого недостаточно. Необходим отказ от устаревших законодательных норм, регламентирующих осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В этих целях целесообразно внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс.
Обозначенными проблемами трудно охватить весь спектр задач по улучшению финансового обеспечения муниципальных образований, причем в основном за счет повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Решение этих задач должно носить комплексный характер при условии взаимодействия всех уровней публичной власти.
