Особенности перехода к «социальному казначейству» на региональном уровне

В июле текущего года подписан Федеральный закон № 293‑ФЗ^[1], предусматривающий создание Единой централизованной цифровой платформы в социальной сфере. Обязанности по использованию платформы закреплены как в базовом законе, регулирующем оказание государственной социальной помощи, так и в отраслевых законах. Изменились ли подходы к цифровой трансформации соцсферы, требуется ли корректировка направлений деятельности на региональном уровне? Эти и другие вопросы рассмотрим в настоящей статье.

Дмитрий Вячеславович Гарин, директор департамента методологии, анализа и консалтинга БФТ-Холдинга

Зенцова Елена Викторовна

Елена Викторовна Зенцова, заместитель директора департамента методологии, анализа и консалтинга БФТ-Холдинга

Новые возможности, обусловленные развитием цифровых технологий, позволяют адаптировать социальную сферу к возрастающим ожиданиям и требованиям граждан к получению государственных и муниципальных услуг, являются основой для внедрения современных подходов для сбора, обработки, хранения и распространения социальной информации. Внедрение с 1 января 2018 года Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО) запустило процесс формирования универсальной системы предоставления информации о мерах социальной поддержки, потребителями которой являются как органы государственной власти, так и граждане. Постепенное расширение возможностей ЕГИССО и накопление практического опыта ее использования позволили определить и систематизировать существующие вызовы, выделить приоритетные направления для дальнейших действий.

Распоряжением Правительства РФ от 20 февраля 2021 года № 431-р утверждена Концепция цифровой и функциональной трансформации социальной сферы, относящейся к сфере деятельности Министерства труда и социальной защиты РФ, на период до 2025 года (далее — Концепция). Она предусматривает создание единой цифровой платформы, объединяющей все меры социальной поддержки. Это позволит гражданам получать пособия и пенсии удаленно, без посещения организаций и без участия должностных лиц государственных органов. Причем делать это на комплексной основе, исходя из возникающих жизненных ситуаций и, что крайне существенно для государства, с учетом фактической нуждаемости. Направления цифровой и функциональной трансформации социальной сферы, определяемые Концепцией, соответствуют ключевым направлениям инициативы «Социальное казначейство», предусмотренной перечнем инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года.

Закономерным шагом в реализации мер по переходу к модели «социального казначейства» стало закрепление в Федеральном законе «О государственной социальной помощи» требования о необходимости назначения и предоставления мер социальной защиты (поддержки) с 1 января 2024 года с использованием государственной информационной системы «Единая централизованная цифровая платформа в социальной сфере» (ЕЦП).

Федеральным законом № 293‑ФЗ установлены следующие цели создания ЕЦП:

1) автоматизация процессов предоставления мер социальной защиты (поддержки) (далее — МСЗ(П)), социальных услуг в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи и иных социальных гарантий;

2) обеспечение процессов, осуществляемых органами власти в ходе реализации государственной политики по соответствующим направлениям;

3) обеспечение граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, предоставляющих МСЗ(П), информацией о МСЗ(П).

Для их достижения ЕЦП должна обеспечить комплекс мер, включая:

1) выявление граждан, нуждающихся в получении МСЗ(П), и учет сведений о таких гражданах, в том числе ведение индивидуального (персонифицированного) учета;

2) формирование, обработку и хранение сведений, необходимых для определения прав граждан на получение соответствующих мер;

3) регистрацию и учет решений об отнесении граждан к категориям, имеющим право на получение соответствующих мер;

4) назначение и предоставление МСЗ(П);

5) формирование и ведение классификатора предоставляемых мер, перечня категорий получателей мер и иных классификаторов и реестров, применяемых в целях осуществления функций, предоставления услуг и автоматизации процессов.

Таким образом, речь идет о полном переносе всех процессов, связанных с назначением и предоставлением МСЗ(П), в компоненты ЕЦП. В этой связи реализация требований законодательства на региональном и муниципальном уровнях потребует синхронизации осуществляемых процессов с федеральными подходами. Причем не только в части клиентского обслуживания, но и в части обеспечивающих функций, включая соответствующую корректировку действующих нормативных правовых актов. Перечень направлений трансформации процессов в социальной сфере в целях применения единых цифровых инструментов приведен на рисунке 1.

Рисунок 1. Направления трансформации процессов в социальной сфере в целях применения единых цифровых инструментов

Согласно действующему законодательству единые требования к информационным системам для обеспечения информационного взаимодействия с ЕЦП устанавливаются Правительством РФ. В числе минимальных требований к информационным системам субъектов РФ, обозначенных в Концепции (в редакции от 8 мая 2023 года^[2]):

1) получение из ЕЦП сведений, необходимых для назначения мер социальной защиты (поддержки);

2) применение справочников, реестров и классификаторов, используемых в ЕЦП;

3) взаимодействие с информационными системами органов и организаций с использованием единой СМЭВ;

4) обязательная передача в ЕЦП сведений, предусмотренных Федеральным законом «О государственной социальной помощи».

В этой связи одним из существенных факторов, влияющих на выбор способов организации работы на ЕЦП, является техническая готовность соответствующих участников. Законодательство предусматривает возможность реализации процессов как непосредственно в ЕЦП, так и в собственных информационных системах путем подключения к необходимым компонентам ЕЦП.

Не менее значимым фактором успешного внедрения новых подходов является наличие первичной исходной информации, соответствующей требованиям классификаторов, реестров и справочников ЕЦП. Основой для получения необходимых данных может стать проведение паспортизации региональных и муниципальных МСЗ(П), дополнительная проработка отдельных вопросов с поставщиками информации. Обобщенный перечень задач, которые необходимо решить в целях обеспечения функционирования ЕЦП в соответствии с установленными требованиями, приведен на рисунке 2.

Рисунок 2. Сводный перечень задач по внедрению модели «социального казначейства» с использованием ецп

Следует отметить, что объем и эффективность предстоящей работы в значительной степени зависят от степени вовлеченности в процессы практического использования ЕГИССО и полноты внедрения принципов проактивного предоставления МСЗ(П) на соответствующей территории. Ведь многие проблемные вопросы, препятствующие эффективному использованию цифровых инструментов, могли быть выявлены и отработаны регионами при внедрении вышеуказанной системы. Но удалось ли за прошедший период решить эти вопросы, все ли готово для использования ЕЦП, необходимо ли продолжение соответствующей работы?

Готовность регионов

В целях оценки фактического состояния степени готовности к внедрению и использованию ЕЦП на региональном уровне экспертами БФТ-Холдинга проанализирован комплекс процессов, осуществляемых в рамках получения ветеранами труда ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ), начиная от присвоения звания «Ветеран труда» до получения ЕДВ, на примере трех субъектов РФ и муниципальных образований, расположенных на их территории. Анализ положений нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие процессы, позволил выявить наличие целого ряда стоп-факторов для реализации принципов, заложенных в Концепции, и полноценного внедрения ЕЦП, которые обусловлены региональной спецификой, в том числе особенностями:

• организации процессов назначения и предоставления МСЗ(П);
• регламентации процессов, осуществляемых в рамках предоставления МСЗ(П);
• определения параметров, характеризующих МСЗ(П) в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований, расположенных на их территории.

Для каждого из трех проанализированных субъектов РФ характерна индивидуальная, отличная от других схема организации исполнения полномочий по назначению и предоставлению МСЗ(П). Так, фактически исполнение полномочий осуществляется централизованно на уровне субъекта РФ (в условиях примера — субъект № 1), либо на уровне субъекта РФ и регионального центра (субъект № 2), либо передано на уровень муниципальных образований (субъект № 3). Значительное количество разноуровневых участников процесса и используемых инструментов, множественность регламентирующих процессы НПА влекут установление разных условий и требований к назначению и предоставлению одной и той же меры поддержки даже на территории одного субъекта (в ситуации субъекта № 3). Это не только существенным образом влияет на оперативность предоставления МСЗ(П), но и способствует созданию неравных условий для получения гражданами аналогичных мер поддержки.

Кроме того, полной оцифровке процессов препятствует использование бумажного документооборота при получении МСЗ(П). Так, исходя из рассматриваемых примеров, представление пакета документов, подтверждающих право на получение ЕДВ, во всех трех регионах фактически возможно осуществить с использованием бумажных носителей путем личной явки в УСЗН, МФЦ, комиссии при администрации района или, в отдельных случаях, направления пакета документов по почте.

Согласно действующему законодательству МСЗ(П) оказываются отдельным категориям граждан, соответствующих установленным критериям. В частности, для получения соответствующей ЕДВ гражданин должен обладать статусом «Ветеран труда». Анализ норм НПА, регулирующих процесс получения звания на примере субъекта № 2, позволил установить, что условия получения отличаются как между субъектом РФ и региональным центром, так и между административными районами города. Например, в результате соблюдения требований административных регламентов рассмотрение представленного заявителем пакета документов для получения статуса «Ветеран труда» на территории региона формально может длиться от одного дня до шести месяцев. Результаты анализа НПА по другим субъектам РФ, позволили выявить случаи отсутствия полной регламентации осуществляемых процессов.

По результатам анализа регионального законодательства на предмет сопоставимости используемых формулировок в обозначении МСЗ(П), их соответствия единому классификатору, используемому в ЕГИССО, можно сделать вывод о сохранении случаев несопоставимости данных, характеризующих МСЗ(П). Если на уровне документов, устанавливающих меры поддержки на территории субъекта РФ (Социальный кодекс и др.), в целом обеспечивается полное соответствие федеральным законам в части формулировок, обозначающих МСЗ(П), то на уровне таких документов, как административные регламенты, наблюдается широчайшее разнообразие трактовок, обозначающих аналогичные МСЗ(П), не только между разными публично-правовыми образованиями (далее — ППО), но и внутри одного и того же субъекта РФ.

Резюмируя результаты оперативного анализа нормативно-правовой базы отдельных субъектов РФ, регулирующей вопросы предоставления МСЗ(П), можно сделать вывод о том, что в настоящее время сохраняется комплекс факторов, осложняющих переход к использованию цифровых инструментов при назначении и предоставлении МСЗ(П) на региональном и муниципальном уровнях. Отдельные из них ранее выявлены и устранены участниками внедрения ЕГИССО, которая работает уже более пяти лет, однако в целом можно отметить, что процесс адаптации полностью не завершен. Кроме того, ЕЦП в целевом режиме предъявляет более высокие требования к интеграции с ней, включая в том числе:

• использование более строгих контролей предоставляемых данных;
• расширение атрибутного состава данных, подлежащих информационному обмену;
• повышение оперативности информационного обмена.

К числу наиболее значимых критических факторов с точки зрения реализации принципов Концепции на региональном и муниципальном уровнях, на наш взгляд, следует отнести:

• сохранение бумажного документооборота;
• неполное использование возможностей системы межведомственного взаимодействия, в том числе информационных ресурсов Социального фонда России;
• отсутствие единства при регламентации процессов назначения и предоставления МСЗ(П);
• отсутствие описания осуществляемых процессов (либо неполное описание) в административных регламентах;
• несоблюдение терминологии, применяемой на федеральном уровне, в том числе предусмотренной единым классификатором МСЗ(П), реестрами и справочниками федерального уровня;
• несвоевременную актуализацию НПА (рисунок 3).

Рисунок 3. Основные факторы, препятствующие использованию ецп при назначении и предоставлении мсз(п) на региональном уровне

Сохранение такой ситуации свидетельствует о необходимости продолжения на региональном уровне работы по обеспечению условий для использования новых цифровых инструментов и технологий с учетом требований и сроков, предусмотренных Федеральным законом № 293-ФЗ.

Приоритетные направления дальнейшей работы

Эффективному внедрению ЕЦП на уровне регионов и муниципальных образований может препятствовать наличие различных, в том числе уже рассмотренных факторов. В этой связи в качестве приоритетных работ для своевременного исполнения мероприятий, реализуемых Правительством РФ в целях развития социальной сферы, повышения адресности и эффективности предоставления мер социальной поддержки, на наш взгляд, на региональном уровне целесообразно рассматривать следующие:

• проведение актуализации нормативно-правовой базы, регулирующей назначение и предоставление МСЗ(П), с учетом федеральных подходов к реализации единого стандарта предоставления МСЗ(П) с использованием цифровых технологий на базе ЕЦП, включая внесение корректировок в целях унификации, стандартизации и устранения недостатков процессов назначения и предоставления МСЗ(П);
• формирование целевых схем обновленных процессов назначения и предоставления МСЗ(П);
• оценка достаточности, актуальности и достоверности сведений для формирования паспортов МСЗ(П) и формирование паспортов МСЗ(П) с учетом требований ЕЦП;
• обеспечение регламентации информационного обмена в части взаимодействия с ЕЦП, в том числе описание информационных потоков при назначении и предоставлении МСЗ(П) (рисунок 4).

Рисунок 4. Этапы работ по обеспечению перехода к использованию ецп при назначении и предоставлении мсз(п) в формате «социального казначейства»

Реализация соответствующих мероприятий позволит обеспечить плавный, «бесшовный» переход регионов на использование ЕЦП при назначении и предоставлении МСЗ(П). Применение единых цифровых инструментов в качестве механизмов исполнения процессов в социальной сфере, в свою очередь, ускорит переход к предоставлению региональных и муниципальных мер социальной защиты (поддержки) в формате «социального казначейства», будет способствовать снижению бюджетных расходов и повышению адресности и эффективности предоставления мер социальной защиты (поддержки) населению.

По всем вопросам, связанным с управлением государственными финансами на региональном и муниципальном уровнях, вы можете обращаться к специалистам БФТ-Холдинга: question@bftcom.com, +7 (495) 784-70-00.

^[1] Федеральный закон от 10 июля 2023 года № 293‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».

^[2] Распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2023 года № 1184-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2021 года № 431-р».