Финансовые возможности субъектов РФ по выполнению возложенных на них законодательством расходных обязательств и полномочий значительно различаются между собой и зависят от ряда причин, среди которых – уровень развития экономики регионов, налоговый потенциал региона, степень развития производства, географические и климатические факторы, количество проживающего населения и др. В то же время именно на бюджеты субъектов РФ все в большей степени возлагаются полномочия по обеспечению комплексного развития регионов, решению социальных проблем, вопросов здравоохранения и образования.
Высокая степень самостоятельности региональных бюджетов, подразумевающая главным образом самостоятельность органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственность за сбалансированность своего бюджета, является одним из базовых принципов бюджетного федерализма как способа бюджетного устройства и организации межбюджетных отношений.
Принцип самостоятельности бюджетов, установленный Бюджетным кодексом РФ, дает органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять формы и направления расходования средств бюджетов. Соответственно регионы могут и должны самостоятельно контролировать исполнение своих бюджетов – за исключением расходов, которые финансируются за счет субсидий и субвенций из федерального бюджета и контролируются федеральным центром.
Таким образом, указанный принцип в полной мере может соблюдаться только для бюджетов с высоким уровнем бюджетной обеспеченности, обладающих достаточной доходной базой, которая позволяет полностью исполнять возложенные на органы государственной власти полномочия, не прибегая к помощи вышестоящего бюджета. Однако в бюджетной системе Российской Федерации дифференциация бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности достаточно высока, причем она растет, несмотря на относительно устойчивое в последние годы исполнение бюджетов регионов. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах РФ, являющихся, как правило, регионами-донорами. Соответственно возникает необходимость в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов за счет предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, вследствие чего количество регионов, зависящих от поступлений из федерального центра, увеличивается, по-прежнему существуют дотационные и высокодотационные субъекты РФ. В 2005 г. повышение всех видов финансовой помощи регионам к уровню предыдущего года составило 121,6%, в 2006 г. – 134,6%, в 2007 г. – 119,3%, в 2008 г. – 165,9%.
На сегодняшний день около 80% субъектов РФ являются получателями межбюджетных трансфертов. Сохраняется значительное количество бюджетов, сильно зависящих от дотаций из федерального бюджета. Следует также отметить, что число регионов, уровень межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов которых составляет более 60%, остается значительным. Так, по данным Министерства регионального развития РФ, на 1 января 2008 г. доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) в доходах консолидированных бюджетов более 60% составила: в Чеченской Республике – 92,2%, в Республике Ингушетия – 88,7%, в Республике Тыва – 76,4%, в Республике Дагестан – 75,9%, в Республике Алтай – 69,0%, в Республике Адыгея – 61,1%, в Карачаево-Черкесской Республике – 63,9%, в Чукотском автономном округе – 70,6%.
В общем объеме межбюджетных трансфертов, направляемых субъектам РФ из федерального бюджета, значительную часть занимают дотации, предоставляемые из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. К примеру, в 2007 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ получили 67 регионов, тогда как в 2006 г. – 65. Общий объем предоставленных бюджетам субъектов РФ в 2006 г. средств из Федерального фонда поддержки регионов составил 228,9 млрд руб., в 2007 г. – 261,3 млрд, в 2008 г. – 328,6 млрд.
В условиях сохранения различий в уровне развития регионов и тенденции к росту объемов предоставляемых из федерального бюджета межбюджетных трансфертов повышается роль государственного финансового контроля за своевременным и полным исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, за рациональным и эффективным использованием государственных средств, причем наиболее важным становится контроль в субъектах РФ, получающих большие объемы межбюджетных трансфертов и относящихся к числу дотационных. И здесь возникает ряд вопросов – например, как должен осуществляться государственный финансовый контроль за исполнением бюджетов в дотационных субъектах РФ, как разграничить полномочия между федеральными органами государственного финансового контроля, органами контроля, созданными в субъекте РФ, и избежать дублирования их полномочий.
Для того чтобы ответить на эти вопросы, надо определить, что в данном случае представляет собой объект контроля, то есть что следует понимать под словами «дотационные бюджеты». В настоящее время общепринятое определение понятия «дотационность» отсутствует. В экономической литературе встречаются различные трактовки:
—поступление в бюджет субъекта РФ дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета;
—значение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ, не превышающее аналогичный показатель, средний по всем субъектам РФ;
—поступление в бюджет субъекта РФ межбюджетных трансфертов;
—поступление в бюджет субъекта РФ финансовой помощи из федерального бюджета.
На наш взгляд, более корректно определять бюджет дотационного субъекта как бюджет, получающий из федерального бюджета установленный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, согласно действующему законодательству образующих Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
В соответствии с приведенным определением следует уточнить критерии отнесения субъектов РФ к группам регионов, для которых используются различные формы и инструменты ограничений, установленные ст. 130 Бюджетного кодекса. Так, вместо учета доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ как критерия, являющегося основанием для применения в отношении данных регионов дополнительных ограничений в части уровня оплаты труда служащих и работников бюджетной сферы, долговой политики и пр., следует учитывать только дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Это позволит вычеркнуть из списка дотационных ряд регионов, оказавшихся там главным образом из-за получения различных субсидий на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
При организации государственного финансового контроля в дотационных регионах федеральным органам госфинконтроля следует учитывать присутствие большой доли финансовой помощи в виде дотаций из федерального бюджета в доходной части регионального бюджета и соответственно более строго контролировать исполнение бюджета. Кроме того, нужно четко определить сроки и частоту проведения контрольных мероприятий со стороны органов государственного финансового контроля за исполнением дотационных бюджетов. Так, в ст. 130 Бюджетного кодекса среди условий предоставления межбюджетных трансфертов субъектам РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, в качестве одной из мер значится проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ. Но при этом не сказано, какой именно орган государственного финансового контроля должен осуществлять такую проверку – Счетная палата РФ или Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Необходимо на законодательном уровне четко указать контрольный орган, на который возлагается обязанность проведения ежегодного контроля за исполнением бюджетов в дотационных субъектах.
Для более успешного выполнения контрольных мероприятий нужно также наладить эффективное сотрудничество органов государственного финансового контроля на федеральном и региональном уровне, организовать оперативный обмен необходимой информацией и методическими рекомендациями по проведению проверок. При необходимости на определенных этапах проверки возможно привлечение сотрудников контрольных органов субъектов РФ.
Отметим, что контроль за расходованием государственных средств должен проводиться не только ради контроля и выявления нарушений в их использовании, а с целью повышения эффективности управления государственными финансами. Контрольные органы должны выступать скорее в роли эксперта по вопросам возможных направлений улучшения использования бюджетных средств, предлагать более эффективные схемы финансирования расходных обязательств.
Кроме того, при проведении контроля в дотационных субъектах необходимо анализировать особо острые проблемы социально-экономического развития региона, выявлять причины зависимости региона от финансовой помощи центра, определять возможные сценарные условия развития системы государственных финансов региона на среднесрочную перспективу и предлагать шаги для снижения уровня дотационности бюджетов.
Реализация вышеперечисленных мер по организации государственного финансового контроля за исполнением бюджетов дотационных субъектов РФ потребует изменения законодательства. В частности, снова актуальным становится вопрос о необходимости принятия единого федерального закона о государственном контроле, о повышении квалификации и специализации сотрудников контрольно-счетных органов, внедрении соответствующего информационно-технического обеспечения, увеличении временных затрат на проведение контрольных мероприятий. Только выстроив эффективную систему контроля за использованием государственных средств на всех уровнях российской бюджетной системы, а особенно контроля за исполнением бюджетов дотационных субъектов РФ, мы добьемся ее успешного функционирования.
