муниципального образования «Кингисеппский муниципальный район»
Муниципальное образование «Кингисеппский муниципальный район» расположено на северо-западе Ленинградской области, на границе с Эстонией, и занимает 2 958,2 кв. км. В состав Кингисеппского муниципального района входят 11 поселений, в том числе два городских и девять сельских. Всего на территории района проживает 81,4 тыс. человек, в том числе 61,2 тыс. в городах и 20,2 тыс. в сельских поселениях.
Как и на всей территории Ленинградской области, в Кингисеппском муниципальном районе Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) исполняется в полном объеме с 1 января 2006 г. За это время в работе района и поселений возникли определенные трудности.
Самой главной проблемой при реализации Закона стал недостаток средств для исполнения полномочий, определенных для городских и сельских поселений. Размер собственных доходов поселений (без учета дотаций) составляет в среднем 30,9% бюджетов. На территории района лишь одно поселение (из 11) осуществляет свою деятельность самостоятельно за счет собственных доходов; в других поселениях доля собственных доходов составляет от 8,4 до 30,3%. В отдельных сельских поселениях сумма собственных доходов в 2008 г. (без учета дотаций) не покрывала даже потребность в средствах для выплаты заработной платы.
Недостаточность поступления доходов по утвержденным нормативам ведет к необходимости дотирования поселений для исполнения полномочий. К сожалению, дотации, выделяемые из областного бюджета Ленинградской области, не покрывают необходимую потребность на исполнение всех полномочий, утвержденных Законом. Поэтому в районном бюджете запланирован фонд финансовой поддержки поселений для выделения поселениям хотя бы минимально необходимых средств. За 2006–2008 гг. размер данного фонда вырос с 67 907,1 тыс. до 304 218,8 тыс. руб.
В 2007 г. на уровне района была утверждена методика для расчета размера отчислений фонда финансовой поддержки поселений. Вначале расчет необходимых средств производился по трем полномочиям, но в 2008 г. это количество было увеличено до 14. При распределении дотаций были учтены все основные полномочия, которые исполняются в поселениях. С 2009 г. размер дотаций из фонда финансовой поддержки поселений определяется на основании областного закона.
Планирование финансовой помощи осуществляется «от достигнутого»: если в отчетном периоде поселение не занималось в достаточной мере исполнением каждого из определенных законодательством полномочий, то и в следующем году средства на исполнение этих полномочий не будут закладываться в необходимом объеме.
На сегодняшний день проблема касается исполнения таких полномочий, как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом. Имущество, которое сельские поселения получили для исполнения указанных полномочий, находится в неудовлетворительном состоянии, требует серьезного капитального ремонта, а следовательно, значительных затрат. По расчетам предприятий, занимающихся обслуживанием этого имущества, для приведения его в нормальное рабочее состояние каждому поселению требуется от 16 до 32 млн руб. В бюджетах поселений таких денег нет. Средства на капитальный ремонт указанных объектов должен изыскать муниципальный район – дополнительно к утвержденной в бюджете сумме дотации. Однако районный бюджет также не обладает свободными средствами в требуемых объемах. Целесообразно разработать методику по расчету необходимых средств для каждого поселения исходя из определенных законодательством полномочий.
Статьей 14 Закона определен перечень из 32 полномочий, одинаковых как для городских поселений, так и для сельских, независимо от численности проживающих в поселении граждан. Если в Кингисеппском городском поселении рекомендуемая численность муниципальных служащих для исполнения полномочий, определенных Законом, составляет 49 человек, то в сельских поселениях те же полномочия в полном объеме должны исполнять 10–12 человек. Численность муниципальных служащих нормативами не утверждена, но увеличить количество служащих администрация поселения не может, так как ограничена размером предельного фонда оплаты труда, утвержденным законом Ленинградской области. В результате недостаток специалистов ведет к некачественному исполнению полномочий. Реализация Закона в течение трех лет показала необходимость принятия методики расчета количества специалистов по исполнению конкретного полномочия в зависимости от востребованности исполнения данного полномочия в каждом городском и сельском поселении и численности проживающего там населения.
Другой серьезной проблемой в сфере исполнения полномочий, определенных Законом, является профессиональная неподготовленность кадров. Областным правительством организуются обучающие семинары, однако они не могут подготовить специалистов высокого уровня. Следовательно, нужно искать работников, имеющих соответствующее профессиональное образование. Но если в городских поселениях таких специалистов можно найти, то в сельских поселениях их нет.
Понимая, что вопросы местного значения поселений должны решаться независимо от того, есть ли на территории поселения высококвалифицированные специалисты, муниципальный район и поселения за истекший период воспользовались следующими вариантами решения данной проблемы:
по вопросу формирования и исполнения бюджета поселения администрации поселений на протяжении трех лет заключают соглашения по передаче этих полномочий на уровень района. Самостоятельно исполняют бюджеты только администрации двух городских поселений, девять сельских поселений свои полномочия передают администрации района;
для оказания помощи главам администраций поселений по решению вопросов местного значения организован совет глав администраций муниципальных образований. На ежемесячно проходящих заседаниях совета рассматриваются проблемы глав администраций поселений по конкретному исполнению вопросов местного значения. Определяются схемы и методы решения возникающих проблем.
По таким вопросам, как утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, администрации поселений заключают с администрацией района соглашения о технической подготовке необходимой документации. Подготовленную квалифицированными специалистами администрации района документацию потом утверждают в администрациях сельских поселениях.
По вопросам организации и проведения мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера решением Совета депутатов района создан координационный орган на уровне муниципального района, который осуществляет методическое руководство и контролирует исполнение данного вопроса в поселениях.
В настоящее время планируется внесение поправок в Закон. В связи с этим считаем необходимым законодательно закрепить техническую подготовку нормативно-правовых актов и других документов (например, по вопросам градостроительства и ввода объектов в эксплуатацию) за муниципальными образованиями районного уровня как наиболее профессионально подготовленными для решения данного вопроса.
Следующая проблема, которая возникла при взаимодействии района и поселений по исполнению Закона, – подчиненность муниципальных образований городских и сельских поселений муниципальным образованиям муниципальных районов. Законодательно такая подчиненность не обозначена. Фактически правительство Ленинградской области не может контролировать исполнение вопросов местного значения поселений и районов, работая с каждым из имеющихся 222 муниципальных образований. Следовательно, отчетность по исполнению всех вопросов местного значения – как районных, так и поселенческих – запрашивается от администрации муниципального района (то есть от 18 муниципальных районов области) и ответственность за неисполнение вопросов местного значения поселений возлагается на администрацию района. Законодательное установление подотчетности поселений муниципальным районам позволит закрепить контроль за исполнением вопросов за районом. В настоящее время эта проблема решается на уровне человеческих взаимоотношений, что не всегда приводит к положительным результатам. Вариантом решения данного вопроса может стать отнесение муниципальных районов и городских округов к местному территориальному уровню государственной власти.
Серьезные сложности возникли и в области решения земельных вопросов и вопросов градостроительства. В соответствии со ст. 14 Закона вопросы градостроительства являются вопросами местного значения поселений, а в соответствии с постановлениями правительства Ленинградской области распоряжение земельными участками относится к компетенции администрации муниципальных районов. Разность уровней исполнения столь близких вопросов ведет к затягиванию процедуры выделения участков под строительство или к невозможности такого выделения.
Что касается вопросов владения, пользования и распоряжения имуществом, то в соответствии с Законом в муниципальном образовании района разрешается оставить только имущество для исполнения законодательно закрепленных полномочий, а все остальное имущество следует передать в поселения либо перепрофилировать. Однако в настоящее время отмечаются случаи, когда полученное поселениями имущество либо перепродается, поскольку не нужно для исполнения вопросов местного значения, либо не используется и постепенно приходит в негодность.
Так, из казны муниципального района в Кингисеппское городское поселение было передано здание комбината бытового обслуживания, в котором в том числе находилась общественная прачечная, обслуживающая население, воинские части и учреждения здравоохранения. Администрация Кингисеппского городского поселения посчитала неэффективным вкладывать бюджетные средства в содержание данного здания, ликвидировала предприятие, а здание продала. Теперь учреждения здравоохранения вынуждены заключать договоры по стирке белья с предприятиями Санкт-Петербурга, расстояние до которого составляет более 100 км. Считаем, что для оптимизации данной сферы контроль за управлением казной всего имущества района и поселений необходимо законодательно закрепить за муниципальным районом.
В числе проблем можно назвать и законодательное закрепление одинаковых вопросов местного назначения за поселениями и районами. Например, вопрос об обеспечении условий для развития на территории поселения (района) физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселений (района). Администрации поселений при формировании бюджетов средства на исполнение данного вопроса выделяют по остаточному принципу – 5–10 тыс. руб. Денег на строительство спортивных сооружений в бюджетах поселений нет. В результате развитие спорта и физической культуры возможно в городах Кингисеппе и Ивангороде, поскольку там имеются спортивные сооружения, но не в сельских поселениях. Практически исполнение данных полномочий зависит от энтузиазма сотрудников.
В штатных расписаниях администраций сельских поселений введены ставки инструкторов по спорту и работе с молодежью, что дало толчок для решения этого вопроса на территории сельских поселений. Для организации отдыха населения, развития физической культуры и спорта и работы с молодежью в муниципальном образовании «Кингисеппский муниципальный район» создан комитет культуры, спорта и молодежной политики. Недостаточность средств в бюджетах поселений повлекла за собой увеличение ассигнований из бюджета района на развитие спорта и физической культуры. Проводятся межпоселенческие мероприятия – сельские спартакиады, районные спартакиады по различным видам спорта, в которых принимает участие молодежь всего района.
Похожие трудности возникают и при создании условий для массового отдыха жителей. На уровне поселений – как городских, так и сельских – данный вопрос решается только там, где имеются профессиональные директора домов культуры и клубов. Если же в поселении таких специалистов нет, подобная работа фактически не проводится. Действия поселений не всегда адекватны. Например, Кингисеппское городское поселение для проведения межпоселенческих мероприятий в помещении городского дома культуры запрашивает средства для оплаты аренды зала. Считаем, что решение данных вопросов необходимо закрепить либо за поселениями, либо за районами: это не позволит отвлекать средства тех и других уровней бюджетов на одни и те же цели.
Отметим, что проблемы Кингисеппского муниципального района не уникальны, напротив, они характерны и для других муниципальных образований. И сейчас на страницах журнала «Бюджет» появилась возможность обсудить, как вопросы исполнения Федерального закона № 131-ФЗ решаются в различных муниципальных образованиях и как в связи с этим складываются отношения между районами и поселениями.
