О необходимости комплексного подхода к решению проблем переходного периода наше интервью с Александром КАРПАЧЕВЫМ, президентом «Корпорации ПАРУС», которая 15 лет работает на рынке информационных систем управления для государственных учреждений, занимается консалтингом и обучением финансовых работников бюджетной сферы и имеет 10 000 клиентов в 2000 муниципальных образованиий.
– Александр Васильевич, в средствах массовой информации не первый год идет активное обсуждение Закона о местном самоуправлении. Говорится о том, что на местный уровень переданы широкие полномочия, не подкрепленные финансами, нет подготовленных кадров (управленцев, финансистов), ограничен перечень налогов, закрепленных за местными органами власти. Как вы оцениваете готовность регионов к самостоятельной жизни с учетом перечисленных проблем?
– Ситуация неоднозначная, именно поэтому субъекты Федерации получили возможность «жить по старым правилам» местного самоуправления до 2009 г. Порядок формирования местных бюджетов определен до 2011 г. Госдума, принимая поправки к Закону, дала регионам право приступить к реализации реформы исходя из готовности.
Но в ряде регионов ждали реформы и уже многое успели сделать. Так, на «пилотных полигонах» – в Ставропольском крае и Новосибирской области – основные этапы реформы были пройдены к 1 января 2005 г., поскольку в этих регионах самоуправление изначально было организовано по поселенческому типу. Например, в Ставропольском крае все муниципальные образования вне зависимости от состава территории и численности населения уже имели муниципальную собственность, а с 2001 г. – бюджеты. Межбюджетные отношения там развивались в соответствии принципами, заложенными в Законе № 131-ФЗ, что позволило сформировать два типа местных бюджетов. Кроме того, в Ставропольском крае была своевременно создана система подготовки кадров муниципальных служащих, организована учеба глав муниципальных образований. Тем не менее губернатор края А. Черногоров, выступая в 2005 г. на семинаре-совещании по вопросам муниципальной реформы, отметил, что переход на новую модель потребовал от руководства края большой подготовительной работы: организационной, законотворческой, методической. Что же говорить о других регионах, где не было исторических предпосылок, финансового и кадрового благополучия для реформирования местной системы управления.
Основные проблемы, с которыми сталкиваются большинство регионов, – управленческие и финансовые. У муниципалитетов очень слабая налоговая база. В соответствии с новым Законом на местный уровень отданы полностью несколько налогов: на имущество физических лиц, земельный налог плюс неналоговые доходы от аренды муниципального имущества и земли. Но полномочия существенно расширены. Это содержание жилищно-коммунального хозяйства, транспортной инфраструктуры, обеспечение жильем малоимущих граждан, организация электро-, тепло- и газоснабжения и многое другое. Чтобы решать эти проблемы, надо грамотно организовать сбор налогов, учет имущества, сформировать расходную часть бюджета муниципального образования.
Не менее важна и законодательная проблема: федеральная нормативно-правовая база пока несовершенна, регионам предстоит большая работа по созданию пакетов законов, регулирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения с учетом появления новых муниципальных образований.
Нельзя забывать и о подготовке квалифицированных кадров. По данным Министерства регионального развития РФ, по итогам реформы будут действовать более 25 000 муниципальных образований. Для работы в администрациях потребуется значительное количество муниципальных служащих, которых еще предстоит обучить или переаттестовать.
– Каким вам видится путь по решению проблем переходного периода реформы местного самоуправления и какую поддержку может предложить Корпорация муниципалитетам?
– Корпорация всегда занимала активную позицию в государственных реформах: бюджетной, административной, теперь муниципальной. Мы участвуем в работе отраслевых комитетов и рабочих групп по подготовке различных законопроектов в Госдуме РФ, ведем ИТ-проекты в рамках ФЦП «Электронная Россия» в 15 регионах страны. Нашими клиентами являются свыше 12 000 государственных организаций по всей России. Практический опыт позволяет утверждать, что только комплексный подход может обеспечить успех любой реформы, в том числе и муниципальной.
Мы понимаем, что в условиях реформ недостаточно предлагать клиентам только методическую помощь, обучение или только консалтинговые услуги и информационные технологии. Такой подход возможен при стабильной ситуации в стране. В переходный период реформ нужно все делать сразу и быстро. Именно поэтому мы предлагаем нашим клиентам новый формат комплексного решения. Оно включает три блока. Первый – нормативно-правовая поддержка и методологические разработки. Второй – учебные программы. Третий – программные продукты и информационные технологии.
В субъектах РФ необходимо одновременно решать задачи методической и организационной поддержки органов местного самоуправления, обучения основам муниципального управления в новых условиях, информационно-технического обеспечения муниципалитетов.
– «Корпорация ПАРУС» хорошо известна на рынке в качестве разработчика информационных систем. Теперь компания решила также предложить услуги в области методологической и нормативно-правовой поддержки, что предполагает наличие у специалистов компании знаний в предметной области и большого опыта работы в консалтинговых проектах. Какой опыт имеет «ПАРУС»?
– Корпорация принимала непосредственное участие в реформе бюджетного сектора. Так, в 2005 г. компания выпустила 2-е издание учебно-методического пособия «Бюджетный учет и общая методология применения положений Инструкции и Плана счетов бюджетного учета», которое представляет практический интерес для финансовых руководителей и главных бухгалтеров бюджетной сферы. Используя данные разработки, мы в течение 2005 г. совместно со специалистами Минфина России провели в 19 регионах страны методические семинары, посвященные бюджетному учету по новым правилам.
Специалисты компании разработали методические рекомендации по организации бюджетного учета в бюджетных отраслях. Эти рекомендации прошли экспертизу в Минфине России и получили положительную оценку.
Мы участвовали в реализации целевых программ «Электронная Россия» и «Электронная Москва». У Корпорации есть опыт создания нормативно-правовой документации в области электронных госзакупок. Эти работы мы ведем с 2002 г. в рамках выигранного в открытом конкурсе лота № 10 ФЦП «Практическая реализация мероприятий по обеспечению деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления». Специалисты Корпорации разработали пакет документов, включающий правовые (модельные законодательные акты), методологические и организационные аспекты. Этот пакет утвержден Минэкономразвития России как типовой, и мы, приступая к работам в любом регионе, адаптируем документы, учитывая специфику местных администраций.
Кроме того, Корпорация разработала методические документы для построения системы мониторинга деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам.
В перечень разработок «ПАРУСа» входит и проектирование типовой методики построения регламентов электронного информационного обмена между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней.
Компания принимала участие в создании системы бюджетного программно-целевого планирования, мониторинга и контроля эффективности бюджетных расходов для Федеральной службы по тарифам.
– Расскажите, пожалуйста, об учебной практике Корпорации и новой системе обучения и переподготовки для муниципальных служащих.
– В рамках бюджетной реформы Корпорация успешно провела в Москве и регионах обучение, связанное с переходом государственных учреждений на новую бюджетную инструкцию. В течение 2005 г. наши преподаватели обучили 15 000 финансовых работников.
Наши специалисты разработали учебно-практические курсы, направленные на получение практических навыков по формированию бухгалтерской отчетности согласно новым правилам. Вместе с Академией «АйТи» мы выпустили учебный дистанционный курс, посвященный методике применения новой инструкции по бюджетному учету.
Система обучения для муниципальных служащих включает пять направлений: бюджетный процесс, муниципальные закупки, территориальный и похозяйственный учет, учет имущества (собственности) муниципальных образований, учет муниципальных служащих.
Слушатели обеспечиваются учебно-методическими материалами и CD-дисками с нормативно-правовыми документами местного самоуправления. Клиентам, у которых нет возможности учиться с отрывом от производства, мы предлагаем дистанционные курсы. Их можно пройти с помощью Интернета или компакт-диска. Открыт Интернет-портал Корпорации, посвященный муниципальной реформе.
Целесообразно вместе с Минрегионразвития России проводить просветительскую работу, информируя региональные власти и население о целях, задачах и наиболее важных аспектах реформы, необходимости использования передовых информационных технологий в секторе муниципального управления.
Мы готовы предложить свой потенциал и знания администрациям субъектов РФ и муниципалитетов. Корпорация уже вышла в Комитет Госдумы РФ по местному самоуправлению с инициативой по созданию в регионах информационных порталов поддержки реформы. С их помощью, а также через СМИ наши специалисты вместе с авторами Закона № 131-ФЗ и специалистами Минрегионразвития России будут информировать администрацию муниципальных образований о ходе реформы, разъяснять ключевые положения Закона № 131-ФЗ, отвечать на актуальные вопросы.
– Муниципальная реформа предполагает создание новой системы управления муниципальным образованием. Какой, на ваш взгляд, должна быть эта современная система?
– Как правило, любая реформа состоит из нескольких этапов. На первом этапе обычно преобладают политические проблемы, затем наступает очередь проблем технологических. В тех субъектах РФ, где отгремели политические бои и были приняты политические решения, проблема перешла в плоскость создания системы управления. Это – управление бюджетным процессом, муниципальным заказом, муниципальной службой, собственностью муниципального образования, программно-целевое планирование, похозяйственный и территориальный учет.
Не следует забывать, что руководители местных администраций несут на себе груз других реформ, идущих параллельно: реформа бюджетного процесса, межбюджетных отношений, административная реформа. Все это накладывается на проблемы отсутствия квалифицированных кадров, недостаточную проработанность нормативно-правовой и методологической базы, слабое информационно-техническое обеспечение. Судьба реформы находится сейчас в руках управленцев, а не политиков. Руководителям местных администраций для успешного исполнения политических решений нужен эффективный инструмент. Именно такой инструмент в виде нового формата комплексного решения, включающего методологическую поддержку, разработку нормативно-правовых актов, обучение и программно-техническое обеспечение, предлагает «ПАРУС».
– Александр Васильевич, какую информационно-технологическую поддержку готова оказать Корпорация муниципалитетам?
– Корпорация разработала новое полнофункциональное решение – комплексную автоматизированную систему управления муниципальным образованием – «ПАРУС – Муниципальное управление». Продукт предназначен для руководителей муниципальных администраций, а также их финансовых и экономических служб. Таким образом, компания активно отреагировала на Закон № 131-ФЗ.
«ПАРУС – Муниципальное управление» – это уникальный комплекс взаимосвязанных компонентов, концепция которого была разработана до вступления в активную фазу реформы местного самоуправления. Первые попытки в построении архитектуры этого комплекса были сделаны еще в 1999 г., когда мы выдвигали тезис о необходимости управления городом (регионом) как корпорацией. В настоящий момент реформы только подтверждают правильность наших решений.
В состав комплекса входят: управление бюджетным процессом, управление муниципальными закупками, управление муниципальным имуществом, управление муниципальными служащими, территориальный и похозяйственный учет. С помощью комплексной системы главы местных администраций смогут оперативно принимать аргументированные управленческие решения на основании реальных количественных данных по всем вопросам местного значения. Например: территориальный учет, управление имущественно-земельным комплексом, жилищно-коммунальным хозяйством, транспортной инфраструктурой и социальным комплексом.
Ядро комплексной системы составляет новинка – модуль «Территориальный учет», который будет особенно востребован в условиях выделения новых территорий.
– В настоящее время многие разработчики информационных систем предлагают продукты и услуги по поддержке реформирования муниципального самоуправления. Но внедрение комплексного решения в масштабах большой страны – сложная задача, для решения которой потребуется немало финансовых средств. Как эту задачу планирует решать Корпорация?
– Мы облекли наши решения в форму комплексной программы для регионов. Программа является типовой (или тиражной). Внедрение решений по типовой технологии уменьшает наши затраты на подготовку персонала, который будет этим заниматься. Соответственно снизится стоимость внедрения и для заказчика. Если субъекты Федерации пойдут на приобретение типового решения, то тиражировать его по муниципальным образованиям будет легче и дешевле. В противном случае, если каждый регион решит разрабатывать свою комплексную систему, стоимость программного продукта и внедрения существенно возрастет.
– Масштабное внедрение потребует от Корпорации большое количество грамотных специалистов. Какими силами планируете осуществлять этот проект?
– Корпорация имеет развитую региональную сеть по всей стране. Это 40 региональных отделений плюс 240 партнеров. Кроме того, мы рассчитываем на участие специалистов IT-департаментов субъектов РФ и муниципальных образований при внедрении наших решений.
Еще раз хочу подчеркнуть, что в условиях реализации других реформ, идущих в стране, недостаточной методологической поддержки в субъектах Федерации и органах местного самоуправления успешно реализовать муниципальную реформу поможет только комплекс решений, объединенных в региональную программу. В этих условиях Корпорация готова прийти на помощь регионам при активной деятельности региональной сети с новым форматом предложений: нормативно-правовая поддержка, методологические разработки, учебные программы, программные продукты и информационные технологии.
Справка «Бюджета»
Александр Васильевич КАРПАЧЕВ, президент «Корпорации ПАРУС»
Родился 2 ноября 1959 г. в г. Волноваха Донецкой области.
Окончил факультет «Математическое обеспечение автоматизированных систем управления» Высшего военно-морского училища радиоэлектроники им. А.С. Попова.
С 1982 г. служил в информационно-вычислительном центре Главного штаба Военно-Морского Флота, где занимался разработкой и эксплуатацией систем управления кадрами флота. В настоящее время – капитан 1-го ранга запаса.
В «Корпорации ПАРУС» со дня основания занимает руководящие должности. С апреля 1999 г. – президент «Корпорации ПАРУС». По данным рейтинга «Самые профессиональные менеджеры России», организованного Ассоциацией менеджеров России и Издательским домом «КоммерсантЪ», вошел в группу «ТОП-100» бизнес-лидеров, чья деятельность носит общенациональный характер и оказывает наибольшее влияние на российскую экономику.
