19 июня 2025 года вступил в силу Федеральный закон № 33‑ФЗ. И это стало наиболее масштабной реформой муниципального правового поля за последние 20 лет. Данный законодательный акт существенно изменил принципы функционирования, структуру и компетенцию органов местного самоуправления в России, затронув не только конкретные нормы, но и основополагающие концепции деятельности МСУ. На сегодняшний день перед нами стоит задача детального анализа произошедших изменений и формирования прочной финансово-экономической базы для обеспечения исполнения возложенных полномочий по поддержанию жизнеобеспечения населения на территории Амурской области.
Светлана Александровна Цаплина, заместитель министра финансов Амурской области
Путь к одноуровневой системе МСУ
Административная реформа в Амурской области началась задолго до принятия 33‑ФЗ. Ее корни уходят в начало
Рисунок 1. Сокращение числа муниципальных образований в Амурской областиПервым этапом реформы в нашем регионе стало укрупнение поселений. Объединение муниципальных образований в Амурской области началось в 2007 году. Этот процесс был непростым и требовал тщательного анализа социально-экономических условий и мнения населения. Для стимулирования объединения МО в 2010 году мы ввели грант в форме дотации на укрупнение муниципалитетов. Эти меры дали определенный результат. За период с 2007 по 2020 год число поселений сократилось с 290 до 256 (рисунок 1).
На втором этапе мы провели преобразование муниципальных районов в муниципальные округа. В 2020 году после принятия закона о введении нового типа муниципального образования — муниципального округа — муниципальные районы и поселения, входившие в их состав, начали активно объединяться. Это позволило упростить управленческие процессы, повысить эффективность использования бюджетных средств и улучшить качество предоставляемых услуг населению. Результатом этого этапа реформы стало сокращение количества муниципальных районов с 20 в 2020 году до трех в
Рисунок 2. Структура расходования средств дотации на укрупнение муниципалитетовЗа период территориальных преобразований предоставленный объем дотаций на укрупнение муниципальных образований составил более 1 миллиарда рублей (рисунок 2). Эти средства объединившиеся муниципалитеты направили на развитие своих территорий: модернизацию объектов теплоснабжения, обновление социальной инфраструктуры, благоустройство дворов и скверов. Начиная с 2020 года муниципалитетам, принявшим решения о преобразовании в муниципальный округ, оказывается финансовая помощь из областного бюджета с учетом их дополнительных расходов на выплату выходного пособия и компенсацию за неиспользованный отпуск сокращаемым работникам.
До 2027 года планируется завершить переход Амурской области на одноуровневую систему местного самоуправления. Новая система обеспечит упрощение управленческой структуры и повышение ее эффективности.
Подходы к управлению МО
На этапе перехода от двухуровневой системы к одноуровневой мы получили значительный опыт реорганизации административных единиц объединенных территорий. Сегодня в регионе действуют два основных подхода к управлению муниципальными территориями.
Рисунок 3. Схема управления МО. Первый вариантПервый подход предполагает создание территориальных отделов (секторов) организационно-территориального управления, являющихся структурными подразделениями администрации муниципальных округов с правами юридических лиц. Данные подразделения осуществляют полномочия органов публичной власти по решению вопросов местного значения на территориях бывших сельских поселений (рисунок 3).
Рисунок 4. Схема управления МО. Второй вариант Согласно второму способу управления на территории, ранее занимаемой администрациями сельских советов, организуются муниципальные казенные учреждения. Они находятся в ведении администрации соответствующего МО и финансируются согласно утвержденной смете (рисунок 4).
Выбор между этими подходами зависит от конкретных условий и целей муниципального образования. Например, централизованное управление может быть более эффективным в крупных и сложных округах, где важна координация, а децентрализованное — в районах с высокой степенью локальной специфики.
Рисунок 5. Сравнение систем организации местного самоуправления и полномочий Перераспределение полномочий
Федеральный закон № 33‑ФЗ полностью поменял вектор развития местного самоуправления. Сейчас он направлен на территориальную консолидацию муниципальных образований и расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере определения компетенции местного самоуправления. Все это повлечет перенастройку межбюджетных отношений регионов (рисунок 5).
Рисунок 6. Полномочия, которые можно перераспределять между ОМСУ и ОГВ субъекта РФПожалуй, самый фундаментальный для работы блок изменений — новая система полномочий органов МСУ. Статья 32 «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» Закона № 33‑ФЗ — это, без преувеличения, сердцевина реформы. И именно к ней возникают вопросы, требующие не только решения на уровне субъектов РФ, но и существенного и комплексного изменения федерального законодательства в различных сферах (рисунок 6).
33‑ФЗ вводит совершенно новую классификацию полномочий, которые теперь делятся на три категории:
1) категория «неприкасаемых» полномочий, осуществляемых исключительно органами местного самоуправления (часть 1 статьи 32);
2) категория полномочий, которые осуществляются органами местного самоуправления, но могут быть подняты на региональный уровень без всякого изменения действующей финансовой основы МСУ (часть 2 статьи 32). Это значительная часть тех полномочий, которые мы привыкли считать муниципальными: например, многие вопросы ЖКХ, часть полномочий в образовании, культуре, благоустройстве, земельном контроле;
3) категория полномочий, которые по умолчанию являются компетенцией органов государственной власти субъекта РФ, но могут быть перераспределены на муниципальный уровень с передачей финансовых средств (часть 3 статьи 32).
Основная задача, которая стоит перед субъектами РФ, — это объективно оценить возможности каждого уровня публичной власти по исполнению каждого полномочия из второй и третьей групп. Предварительный анализ мнений о реализации 33‑ФЗ, проведенный Министерством финансов области, выявил следующие ключевые проблемы:
1. Противоречия между уровнями власти. Позиции органов государственной власти субъектов и муниципальных образований по вопросу перераспределения полномочий кардинально расходятся.
2. Финансовая обеспеченность. Необходимо оценить возможности бюджетного финансирования новых полномочий при отсутствии достаточной для этого базы.
3. Риски снижения социальной эффективности. Существует угроза ослабления связей между органами МСУ и местным населением, что может негативно повлиять на качество решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Для решения обозначенных проблем мы создали межведомственную рабочую группу. В ее состав вошли представители исполнительных органов власти региона, Законодательного собрания Амурской области, муниципалитетов и Ассоциации муниципальных образований области. Перед новой рабочей группой стоит ряд важнейших задач:
1) анализ и перераспределение полномочий между региональным и местным уровнями власти с учетом положений статьи 32 Закона № 33‑ФЗ;
2) определение объема финансирования перераспределенных полномочий;
3) разработка механизма финансирования новых полномочий;
4) обеспечение своевременного перехода к новой системе финансирования;
5) выработка оптимальной позиции по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Изменение БК РФ
На данный момент мы уже понимаем, что без внесения ряда изменений в Бюджетный кодекс невозможно будет перенастроить межбюджетные отношения на региональном уровне. И в первую очередь правки должны затронуть сложившуюся за многие годы систему разграничения доходов. Сейчас регионам необходима финансовая основа для исполнения полномочий органов МСУ по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, закрепленных 33‑ФЗ за региональным уровнем.
Здесь мы видим два основных направления необходимых изменений БК РФ:
1) увеличение норматива отчислений от НДФЛ бюджетам субъектов РФ за счет сокращения данного норматива местным бюджетам;
2) исключение обязанности субъектов РФ по передаче в местные бюджеты 15% НДФЛ и 10% акцизов на ГСМ.
Рисунок 7. Механизм финансирования полномочий 3-й группы, предусмотренный Федеральным законом от 20.03.2025 № 33-ФЗНе менее важный вопрос, который стоит перед регионом, связан с механизмом финансирования полномочий в случае перераспределения их на муниципальный уровень. Федеральный закон № 33‑ФЗ предлагает вариативность: передача нормативов отчислений от налоговых и неналоговых доходов, подлежащих зачислению в региональный бюджет и (или) предоставление межбюджетных трансфертов (рисунок 7). Однако налоговая база по основным бюджетообразующим налоговым доходам распределена на территории Амурской области крайне неравномерно. Разрыв в уровне бюджетной обеспеченности до распределения дотации на выравнивание превышает 18 раз. Вследствие этого закрепление нормативов отчислений от налоговых доходов не обеспечит полноценного исполнения перераспределяемых полномочий у большинства муниципальных образований области.
Рисунок 8. Финансовые ресурсы для осуществления органами местного самоуправления полномочий всех группВместе с тем для установления оптимальных нормативов отчислений необходима комплексная и полная оценка стоимости перераспределяемых полномочий. Осуществить ее будет возможно только по истечении трех — пяти лет практического применения норм 33‑ФЗ, так как большинство полномочий третьей группы органы МСУ исполняли не в полном объеме. До этого момента, на наш взгляд, целесообразнее обеспечить финансирование перераспределяемых полномочий за счет межбюджетных трансфертов, которые имеют целевой и возвратный характер, с возможностью их перераспределения в течение текущего финансового года. Таким образом, бюджетное законодательство должно предоставить регионам право самостоятельно определять механизм финансового обеспечения перераспределяемых полномочий на муниципальный уровень (рисунок 8).
Кроме этого, есть риски, что выработанный годами и отлаженный механизм выравнивания бюджетной обеспеченности МО в новых условиях может дать сбой. Ведь в соответствии с 33‑ФЗ регионы получат право практически индивидуально для каждого муниципалитета, исходя из особенностей территории, определять объем компетенции, осуществляемой органами местного самоуправления.
В настоящее время Министерство финансов РФ прорабатывает поправки в Бюджетный кодекс, связанные с реализацией Федерального закона № 33-ФЗ, Амурская область активно участвует в их обсуждении. После принятия поправок нам предстоит большая работа по их внедрению в систему межбюджетных отношений в регионе. Потребуется мониторинг реализации перераспределенных полномочий, оценка социальной и финансовой эффективности принятых решений, корректировка модели межбюджетных отношений при необходимости и, конечно, развитие механизмов взаимодействия между органами власти разных уровней.
Поделиться:
