Противоположная ситуация сложилась на ином фланге работы, а именно в вопросе исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с казны Российской Федерации. Обязанности по исполнению подобных судебных постановлений были возложены на Министерство финансов РФ. В отличие от порядка исполнения взысканий с бюджетополучателей, кардинальных изменений Постановление Правительства РФ № 666 не претерпело.
Дело усугублялось тем, что практика возложения ответственности на виновных в нарушениях законодательства должностных лиц пока не сложилась. Поскольку реальные меры ответственности к нарушителям не применялись, число нарушений законодательства должностными лицами не уменьшалось, и, как следствие, количество судебных решений о взыскании денежных средств с казны Российской Федерации с каждым годом увеличивалось. Кроме того, судебные решения исполнялись со значительной задержкой, что также порождало лавинообразный рост числа исков (обжалование действий государственных органов, индексация присужденных ранее сумм, возмещение причиненных неисполнением решений суда убытков и т.д.) и недовольство граждан.
Бесконечно продолжаться это, безусловно, не могло, и в итоге, после многочисленных решений Европейского суда по правам человека, который признал сложившуюся в России ситуацию с исполнением государством своих обязательств неудовлетворительной, порядок исполнения исполнительных документов о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.
Определяя свою позицию, орган конституционного контроля России в постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П указал на недопустимость регламентации Правительством РФ вопросов, относящихся к правосудию, на правовую неопределенность, вытекающую из временности законов о бюджете на текущий год, на недопустимость исключения суда из процедуры исполнения, которая согласно позиции Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда РФ является неотъемлемой частью осуществления правосудия, на нерациональность самого механизма, предполагающего возможность формального подхода к исполнению судебных актов и некоторые другие обстоятельства.
Данное постановление Конституционного Суда в части признания установленного порядка неконституционным вступало в силу с 1 января 2006 г. Соответственно федеральному законодателю было дано время на изменение действующего законодательства. И хотя формально это постановление не касалось порядка взыскания денежных средств с бюджетополучателей и работы органов Федерального казначейства, было совершенно очевидно, что предстоят кардинальные изменения в законодательстве по всему пласту взаимоотношений.
Принимая закон, федеральный законодатель исходил из проверенного принципа: не стоит ломать то, что работает. А поскольку порядок исполнения исполнительных документов по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений был достаточно хорошо отработан и неоднократно доказал свою эффективность, кардинальных изменений в него вносить не стали, почти целиком перенеся содержание Постановления Правительства РФ № 143 (в редакции Постановления № 379) в Бюджетный кодекс, скорректировав лишь некоторые технические моменты и увеличив срок исполнения судебного акта до трех месяцев вместо ранее предусмотренных двух.
Самым существенным изменением принятого закона стало то обстоятельство, что фактически такой же порядок исполнения исполнительных документов был предусмотрен и для исполнения обязательств региональных и местных бюджетов. При этом органами, исполняющими решение суда, по действующему законодательству являются органы, осуществляющие открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта РФ и местного самоуправления. Так, на территории Ростовской области все бюджетные счета открыты исключительно в органах Федерального казначейства, а следовательно, порядок исполнения судебных актов почти идентичен для всех уровней бюджетов.
Значительным прогрессом является наделение органов Федерального казначейства реальными рычагами воздействия на должников (в плане принуждения к исполнению судебных актов и контроля за соблюдением конституционных прав взыскателей при реализации норм действующего законодательства). Закрепление в Бюджетном кодексе норм, регламентирующих исполнение исполнительных документов по денежным обязательствам бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, позволило обеспечить единообразие действий органов Федерального казначейства по отношению к должникам всех уровней бюджетов и равенство всех бюджетополучателей перед законом. Немаловажную роль играет и закрепление порядка исполнения решений суда именно в Бюджетном кодексе, что, безусловно, положительно влияет на правосознание должностных лиц бюджетных учреждений.
Наработанный Управлением Федерального казначейства по Ростовской области опыт подсказывает, что законодательные и иные нормативные документы должны подкрепляться правовой компетентностью и ответственностью органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и прежде всего их финансовых органов.
Тем не менее, несмотря на регламентацию правоотношений по исполнению исполнительных документов на уровне Бюджетного кодекса, отнюдь не все структуры публичной власти согласились с установленным порядком и с обязательностью его исполнения. Например, в январе 2006 г. в Управление были предъявлен исполнительный документ, выданный на основании судебного акта о взыскании денежных средств с Министерства финансов Ростовской области.
Данная ситуация интересна как показательный пример, поскольку при более детальной оценке действий Министерства финансов Ростовской области создается впечатление, что причиной неисполнения должником решения суда является убежденность в неправомерности и необоснованности судебного акта. Областной Минфин сознательно шел на конфликт, будучи несогласным с самим порядком исполнения судебных актов, установленным Бюджетным кодексом РФ. Ситуация осложнялась и тем, что имеющиеся на счетах Министерства финансов Ростовской области денежные средства предназначались не только непосредственно на текущие расходы бюджетного учреждения, но и на иные, социально значимые, цели.
Доведя ситуацию до того, что Управление было вынуждено пойти на крайние меры и блокировать лицевые счета Минфина Ростовской области, должник по судебному решению, финансовый орган исполнительной власти субъекта РФ в связи с дальнейшей невозможностью выполнения возложенных на него общественно значимых функций поставил под сомнение полномочия органов Федерального казначейства.
Управление принципиально против постановки вопроса именно таким образом. Напомним, что меры принуждения, примененные к органу государственной власти субъекта РФ, были обусловлены именно нарушением с его стороны норм бюджетного законодательства. Соблюдение действующего законодательства и своевременное исполнение решения суда исключило бы необходимость применения подобных мер.
Ситуация, когда должник уклоняется от исполнения решения суда, прикрываясь значимостью возложенных на него иных обязанностей, абсолютно недопустима. Все участники бюджетного процесса должны понимать уровень персональной ответственности за выполнение или невыполнение своих должностных обязанностей, частным случаем которых является неукоснительное исполнение судебных решений, должны осознавать, что законы в Российской Федерации обязательны для исполнения всеми без исключения и что в случае несогласия с принятым судебным решением необходимо использовать предусмотренные законом средства, а не руководствоваться личными понятиями.
Случай с блокировкой расходов Минфина Ростовской области показал, что, к нашему большому сожалению, механизм разрешения подобных конфликтных ситуаций отсутствует. Возложив на органы Федерального казначейства полномочия по принятию мер принуждения, федеральный законодатель не предусмотрел ни порядок предотвращения возможных последствий, ни возможность применять к руководству должника какие-либо иные меры, которые заставили бы должностных лиц исполнять действующее законодательство.
Заслуживает внимание и ситуация, сложившаяся в одном из крупнейших муниципальных образований Ростовской области. Различными судебными актами (всего около 5 000 решений) в пользу граждан были взысканы денежные суммы, задолженность по различным социальным выплатам. В соответствующее отделение Федерального казначейства в 2004 г. было предъявлено около 2 тыс. исполнительных документов на общую сумму около 4 млн руб., в 2005 г. – около 1 тыс. исполнительных документов на общую сумму около 2 млн руб., в 2006 г. (на август) – 153 исполнительных документа на общую сумму 7 625 696 руб. В 2004 г. данные решения не исполнялись, в 2005 г. был исполнен 281 исполнительный документ на сумму около 600 тыс. руб., в 2006 г. (на август) – на сумму 3 419 487 руб.
Однако уже предпринимаются попытки создания такого механизма. Например, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически предусматривается введение внешнего управления над муниципальным образованием, в том числе в случае наличия значительных долгов. К сожалению, указанная норма вступает в силу только с 1 января 2008 г., к тому же она не затрагивает полномочия органов Федерального казначейства. Непонятно, каким именно образом описанная схема будет реализовываться в ситуации, когда операции по лицевым счетам местной администрации приостановлены. Хотелось бы, чтобы данная проблема получила более детальную регламентацию.
Возможно, не совсем целесообразным является также и нынешний механизм приостановления операций по лицевым счетам. Напомним, что органы Федерального казначейства при нарушении должником правил, установленных Бюджетным кодексом, блокируют все операции на лицевых счетах получателя средств соответствующего бюджета. Счета распорядителя и главного распорядителя средств соответствующего бюджета не затрагиваются. В большинстве случаев подобных мер достаточно и они не являются излишними.
Однако снятие блокировки расходов осуществляется только на основании исчерпывающего перечня случаев, к которым относится исполнение, отмена или приостановление исполнения судебного акта, отзыв исполнительного документа взыскателем. Временно снять блокировку расходов – хотя бы частично, для совершения определенных расходов, с учетом обстоятельств (например, в случае, когда применение мер принуждения грозит наступлением серьезных последствий и причинением значительного ущерба государству и гражданам) – органы Федерального казначейства не вправе: это будет нарушением законодательства.
Проблема исполнения исполнительных документов по денежным обязательствам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в настоящий момент стоит достаточно остро и рассматривается руководством страны как одна из первоочередных задач. Связано это со стремлением построить демократическое правовое государство в соответствии с Конституцией Российской Федерации, стать полноценным членом мирового сообщества.
О серьезности намерений высших должностных лиц страны свидетельствует не только вынесенное Конституционным Судом Постановление от 14 июля 2005 г. № 8-П. В целях упорядочения ситуации Президент РФ 19 декабря 2005 г. дал поручение Правительству РФ принять все возможные меры по исполнению вынесенных судебных актов и отчитаться до 15 апреля 2006 г. Указанное поручение было доведено до соответствующих министерств и ведомств, и в первую очередь до Минфина России, исполняющего судебные акты по взысканиям денежных средств с казны Российской Федерации. Органы Федерального казначейства дополнительно довели поручение Президента РФ до сведения всех получателей средств федерального бюджета.
Безусловно, положительным моментом является то, что государство обратило внимание на обозначенные в статье проблемы, и различные меры, способствующие урегулированию ситуации, принимаются. Хотелось бы, чтобы ответственные должностные лица как федеральных, так и региональных и местных органов власти осознали необходимость неукоснительного соблюдения действующего законодательства и вступивших в силу судебных актов, недопустимость ущемления прав взыскателей, в качестве которых зачастую выступают физические лица, находящиеся в неравных условиях с властью.
Подобные изменения в сознании государственных и муниципальных служащих различного уровня позволят не только повысить авторитет России в мире, но и поспособствуют укреплению доверия граждан к правовой системе и исполнительным органам власти страны в целом.
Владимир КОСТЮЧЕНКО, руководитель Управления Федерального казначейства по Ростовской области, доктор экономических наук
Ирена ЛЫСАКОВА, начальник юридического отдела Управления Федерального казначейства по Ростовской области
