Для формирования законодательной базы при создании эффективной системы межбюджетных отношений, стабильной и эффективной налоговой системы большое значение имеет принятие ряда федеральных законов, регулирующих межбюджетные и налоговые правоотношения, а также разграничение полномочий между уровнями публичной власти. Это прежде всего Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 281-ФЗ), Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации”» (далее — Федеральный закон № 310-ФЗ), а также Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 305-ФЗ «О внесении изменений в статью 284 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 305-ФЗ).
Налоговые изменения
Следует сказать, что некоторые правовые нормы вышеназванных законов направлены на снижение последствий мирового экономического кризиса и поддержку реального сектора экономики. Так, Федеральным законом № 305-ФЗ предусмотрено снижение с 1 января 2009 г. на четыре процентных пункта ставки налога на прибыль организаций, поступающего в федеральный бюджет. Кроме того, данный закон предоставляет регионам возможность устанавливать дифференцированную ставку при применении упрощенной системы налогообложения для субъектов малого предпринимательства от 5 до 15 %.Однако нужно иметь в виду, что принятие этих решений приведет к потере доходов региональных и местных бюджетов в сумме не менее 83,8 млрд руб. Данные потери предполагается компенсировать за счет передачи на региональный уровень дополнительно 0,5 % ставки налога на прибыль организаций (Федеральный закон № 305-ФЗ) и 40 % акцизов на автомобильный бензин и другие нефтепродукты. Но в условиях падения производства такие меры вряд ли возместят выпадающие доходы региональных и местных бюджетов. К тому же установление налоговой ставки по налогу на прибыль организаций в размере 20 % (вместо 24 %) не позволит в ближайшей перспективе реализовать предложения о введении налоговой ставки, в соответствии с которой сумма налога зачислялась бы в местные бюджеты. Вместе с тем было бы целесообразно рекомендовать субъектам РФ рассмотреть возможность установления в региональных законах норму поступлений в местные бюджеты от налога на прибыль организаций, исчисленных по ставке не менее 1,5 %, за счет части поступлений от указанного налога, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Напомним, что уже в 2008 г. в 19 регионах (по данным Минфина России) были установлены на постоянной основе единые или дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на прибыль организаций.
Новые полномочия органов местного самоуправления
Надо отметить, что налоговая реформа в последние годы не всегда проводилась в интересах местного самоуправления. Так по России доля доходов местных бюджетов по отношению к ВВП в 2007 г. по сравнению с 1997 г. снизилась почти в два раза — с 10,9 % до 5,9 %. Значительную роль в этом сыграл механизм межбюджетных отношений, устанавливающий необходимость концентрации финансовых ресурсов на федеральном и региональном уровнях власти в соответствии с объемом их расходных обязательств. Совокупная доля доходов от местных налогов, по которым муниципалитеты вправе определять отдельные элементы налогообложения, в последние годы составляла не более 1/5 общего объема доходов местных бюджетов.Таким образом, наряду со снижением уровня фискальной автономии муниципальных образований формируется модель «трансферто–зависимого» муниципального образования. Доля межбюджетных трансфертов увеличилась в период 2003–2008 гг. с 42 % до 55 %. Все это снижает стимулы к инвестиционной деятельности, росту налогового потенциала территорий муниципалитетов. Вместе с тем в условиях финансового кризиса, когда снижаются доходы региональных бюджетов, возникает опасность социальной напряженности, в том числе и за счет уменьшения объема межбюджетных трансфертов в местные бюджеты.
Решение проблемы финансовой самостоятельности муниципальных образований, расширение их собственной доходной базы сегодня становится особенно актуальным, поскольку закончился переходный период реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ). С 1 января 2009 г. муниципальные образования всей страны обязаны применять его положения в полном объеме.
В результате принятия целого ряда федеральных законов в период с 2005 по 2008 г. произошло расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, что привело к увеличению объема расходных обязательств муниципалитетов. Причем этот процесс еще не закончен. Федеральный закон № 281-ФЗ внес в ряд законодательных актов значительные изменения, которые вновь повлекли за собой увеличение расходных обязательств муниципальных образований. В частности, это относится к конкретизации и расширению перечня вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, право на решение которых имеют органы местного самоуправления только за счет собственных доходов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).
Так, конкретизированы полномочия органов местного самоуправления по совершению нотариальных действий в случае отсутствия в поселении нотариуса (внесены дополнения в «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате»). Эти полномочия достаточно широки. Главе местной администрации поселения, главе местной администрации муниципального района дано право удостоверять завещания и доверенности, свидетельствовать верность копий документов и подлинность подписи на них, принимать меры по охране наследственного имущества и в случае необходимости управлять им и т. д.
Однако увеличение собственных доходов местных бюджетов для исполнения вышеназванных полномочий ограничилось зачислением в бюджеты муниципальных районов государственной пошлины за совершение нотариальных действий в населенных пунктах, которые расположены на межселенной территории и в которых отсутствует нотариус (внесено дополнение в ст. 61.1 Бюджетного кодекса).
Кроме того, органам местного самоуправления поселений, муниципальных районов (городских округов) предоставлено право создавать условия для развития туризма, а органам местного самоуправления муниципальных районов — осуществлять функции учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г.
Следует отметить, что Федеральным законом № 281-ФЗ расширен перечень вопросов местного значения, которые могут финансироваться не только за счет собственных доходов местных бюджетов, но и за счет финансовой помощи из бюджетов вышестоящего уровня. Так, к вопросам местного значения городских округов отнесено осуществление муниципального лесного контроля и надзора. Данное предложение можно признать положительным и с экологической точки зрения.
Также Федеральным законом № 281-ФЗ введены правовые нормы, раскрывающие содержание деятельности органов местного самоуправления по решению некоторых вопросов местного значения, что позволит, в частности, более правильно определять расходные обязательств муниципальных образований. Так, в Федеральный закон от 14 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» внесены изменения, устанавливающие права органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта. А именно — утверждать порядок формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов, осуществлять их материальное обеспечение и т. д.
В 2007 г. в структуре межбюджетных трансфертов 49,7 % приходилось на средства, передаваемые с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий РФ и субъектов РФ (по данным Минфина России). При этом большая часть полномочий, делегируемых субъектами РФ на муниципальный уровень, относится к социальной сфере. Тенденция увеличения объема государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, продолжена нормами Федерального закона № 281-ФЗ. Теперь органы государственной власти субъектов РФ имеют право наделять (принимая соответствующие региональные законы) органы местного самоуправления всех типов муниципальных образований полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, а также полномочиями по выплате государственных пособий гражданам, имеющих детей, по выплате инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Новые нормы Бюджетного кодекса
Федеральным законом № 310-ФЗ внесены изменения и дополнения в Бюджетный кодекс. Новый закон не содержит правовых норм, предполагающих увеличение доходной базы региональных или местных бюджетов. Однако в нем содержится ряд положений, позволяющих усовершенствовать межбюджетные отношения как на муниципальном, так и на субъектном уровнях публичной власти.Как известно, существует проблема правового регулирования передачи отдельных полномочий по решению вопросов местного значения от поселений муниципальным районам и от муниципальных районов поселениям на основе заключения соглашений между ними и предоставления субвенций. Между тем в Бюджетном кодексе предусмотрено предоставление субвенций только в случае передачи государственных полномочий органам государственной власти субъектов РФ или органам местного самоуправления. Поэтому Федеральным законом № 310-ФЗ устанавливается, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате заключения вышеназванных соглашений, исполняются за счет межбюджетных трансфертов из соответствующих бюджетов, предоставляемых в порядке, предусмотренном ст. 142.4 и 142.5 кодекса. В ст. 142.4 Бюджетного кодекса внесены дополнения, предусматривающие применение межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями.
Федеральный закон № 310-ФЗ ввел в Бюджетный кодекс новую статью 142.5. Нормы данной статьи устанавливают, что в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, бюджетам муниципальных районов могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений.
Кроме того, Федеральный закон № 310-ФЗ дополнил ст. 86 кодекса новым пунктом 3.1. Он устанавливает специфический вид расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с заключением соглашений между поселением и муниципальным районом о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения. Вместе с тем полагаем, что дополнение ст. 86 Бюджетного кодекса новым пунктом 3.1, устанавливающим специфический вид расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с заключением соглашений между поселением и муниципальным районом о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения, является избыточным правовым регулированием. Обусловлено это тем, что в ч. 1 ст. 86 Бюджетного кодекса уже предусмотрено возникновение расходных обязательств в связи с заключенными соглашениями при передаче части полномочий по решению вопросов местного значения от одного муниципального образования другому и соглашения, предусмотренные п. 3.1 ст. 86, не имеют никаких отличий от соглашений, установленных ч. 1 ст. 86 Бюджетного кодекса.
Существенной нормой п. 3.1 ст. 86 является лишь то, что, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих межбюджетных трансфертов, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета указанного муниципального образования.
Кроме того, Федеральным законом № 281-ФЗ установлено, что для осуществления полномочий, переданных в соответствии с заключенным соглашением между поселением и муниципальным районом о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения, органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства. Однако порядок и случаи использования данного права должны быть предусмотрены решением представительного органа муниципального образования.
Совершенствованию межбюджетных отношений будет способствовать и внесение изменений в механизм выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (ст. 137 и 138 БК РФ). Так, размер дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений может устанавливаться исходя из численности жителей поселения в расчете на одного человека, но может полностью или частично распределяться между поселениями исходя из уровня их расчетной бюджетной обеспеченности (на основе налогового потенциала территории). Данное нововведение будет являться стимулирующим фактором для развития поселений и муниципальных районов.
Несмотря на отсутствие в Федеральном законе № 310-ФЗ правовых норм, которые бы устанавливали дополнительные доходные источники для местных бюджетов, Государственная Дума (при принятии данного Федерального закона во втором чтении) в своем постановлении рекомендовала Правительству РФ рассмотреть в первом квартале 2009 г. вопрос о внесении в федеральные законы изменений, направленных на укрепление доходной базы бюджетов муниципальных образований, в том числе за счет закрепления за ними дополнительных доходных источников и совершенствования механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
