Л.И. ПРОНИНА, советник Комитета Госдумы России по вопросам местного самоуправления, д.э.н.
Продолжающееся сегодня разграничение полномочий между органами власти всех уровней в результате новых законодательных инициатив Правительства Российской Федерации приводит к росту числа полномочий органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований (поселений муниципальных районов, городских округов) по решению вопросов местного значения.
В частности, Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» предусматривает осуществление органами местного самоуправления ряда «новых» полномочий.
Среди них такие достаточно затратные вопросы местного значения поселений, как:
– содействие в развитии сельхозпроизводства, создание условий для развития малого предпринимательства;
– организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов библиотек поселения;
– сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселения и др.
Вместе с тем указанный закон упраздняет институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, введенный Федеральным законом № 122-ФЗ и необходимый для реализации полномочий органов местного самоуправления по экологическому контролю и совершенствованию деятельности в области охраны окружающей среды.
Кроме того, ряд федеральных законов, формирующих рынок доступного жилья (Градостроительный кодекс, Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об общих принципах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и др.), с учетом изменений, внесенных в них в 2005 году, также предусматривают закрепление за ОМСУ новых полномочий и решение новых вопросов местного значения.
Для обеспечения финансирования решения органами местного самоуправления «новых» вопросов местного значения поселений, муниципальных районов (городских округов) необходимо увеличение расходных обязательств местных бюджетов.
В связи с этим считаем необходимым осуществление перерасчета расходных обязательств муниципальных образований на решение вопросов местного значения, в том числе дополнительно закрепленных за поселениями, муниципальными районами (городскими округами) на основе методик, учитывающих реальные потребности муниципалитетов в финансировании каждого из полномочий органов местного самоуправления.
Также в соответствии с возрастающим объемом расходных обязательств муниципальных образований в результате расширения перечня вопросов местного значения необходимо обеспечение сбалансированности местных бюджетов за счет роста налогооблагаемой базы, увеличения числа местных налогов и повышения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.
Данный вывод обусловлен, в первую очередь, тем, что из бюджетов муниципалитетов (данные исследования, проведенного Конгрессом муниципальных образований) в 2005 году от 85% финансовых средств по городским округам и до 98% – по сельским поселениям использовалось на финансирование пяти основных полномочий – по образованию, здравоохранению, управлению, культуре и жилищно-коммунальному хозяйству.
В этих условиях все более важное значение имеет бюджетная обеспеченность как муниципальных образований, так и субъектов РФ. По данным вышеназванного исследования доля собственных доходов местных бюджетов (в соответствии со статьей 47 Бюджетного кодекса РФ) возросла лишь в 40% муниципальных образований. В среднем по всем типам муниципальных образований 93% налоговых доходов составляют налоги, закрепленные за ними Бюджетным кодексом, и только 7% налоговых доходов муниципалитетов было сформировано за счет отчислений от налогов, закрепленных за субъектами Российской Федерации (налог на прибыль, налог на имущество организаций, акцизы) и передаваемых в бюджеты муниципальных образований в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете.
В среднем по анализируемой группе муниципальных образований бюджетная обеспеченность в 2005 году сократилась по сравнению с 2004 годом на 10% (см. таблицу).
По оценке муниципалитетов, в жилищно-коммунальном хозяйстве недостаток средств местных бюджетов в 2005 г. составлял от 30 до 50%, в сфере образования – от 12 до 20%, культуры – от 3 до 8%, здравоохранения – от 17 до 49%.
Положение усугубляется тем, что уровень налоговой автономии региональной власти и органов местного самоуправления снизился. Перечень региональных и местных налогов и налогооблагаемая база не обеспечивают необходимый объем расходов регионального и местного бюджетов. В частности, к местным относятся лишь два налога – земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Полномочия по регулированию налогов на региональном и местном уровне ограничиваются установлением размеров ставок, в пределах определенных федеральным законодательством, сроков уплаты и дополнительных налоговых льгот.
В связи с изложенным считаем, что дальнейшие изменения в налоговом и бюджетном законодательстве должны быть направлены на обеспечение приоритетности формирования доходов региональных и местных бюджетов за счет тех доходных источников, в отношении которых региональные органы власти и органы местного самоуправления имеют необходимые и достаточные полномочия. Однако эта тема является предметом отдельной статьи.
В главе «Земельный налог» Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено значительное число льгот, снижающих поступления от земельного налога, являющегося практически единственным значимым местным налогом, в местные бюджеты.
В связи с этим необходимо сокращение перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются от налогообложения в отношении используемых ими земельных участков, в частности, земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.
В большинстве муниципальных образований кадастровая оценка земель проводилась в период с 2000 по 2005 годы. Она осуществлялась с использованием показателей, установленных федеральной методикой, на основании информации о рыночной стоимости земельных участков и иных объектов недвижимости. При этом на момент проведения подготовительных работ по оценке земельных участков их рыночный оборот был минимален.
В настоящее время произошел значительный скачок рыночных цен на земельные участки под объектами недвижимости, изменились ставки арендной платы за землю, что оказало серьезное влияние на удельные показатели кадастровой стоимости земельных участков. При этом рыночная стоимость значительно превышает кадастровую стоимость земельных участков.
В связи с этим, при отсутствии механизма актуализации кадастровой оценки земельных участков экономический эффект от введения земельного налога на основе использования кадастровой стоимости земельных участков будет значительно уменьшен. Так, предварительный расчет поступлений от земельного налога в республике Коми на основе кадастровой стоимости по объектам, отнесенным федеральной методикой к IV группе (линейные объекты, которые составляют в республике более 80% от общего числа объектов недвижимости), показывает значительное снижение налоговых поступлений в местные бюджеты. Например, по отдельным объектам топливно-энергетического комплекса это снижение составляет до 190 раз.
В связи с этим, было бы целесообразно усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, а также рассмотреть вопрос о возможности предоставления права субъектам Российской Федерации самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством. Возможно также предусматривать в Законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год индексацию ставок налоговой базы по земельному налогу. Кроме того, необходимо было бы ввести периодический пересмотр кадастровой оценки стоимости земельных участков.
Отсутствие достаточного нормативно-правового регулирования создает ряд проблем при использовании кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения. В частности, федеральным законодательством не установлены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по проведению кадастровой оценки земли, не урегулирован порядок ее проведения и утверждения результатов кадастровой оценки.
На основании вышеизложенного представляется необходимым разработка в возможно короткие сроки проекта федерального закона об актуализации (переоценке) результатов государственной кадастровой оценки земель. С такой просьбой обращаются в Государственную Думу многие субъекты Российской Федерации, в частности, республика Коми, а также муниципальные образования.
Федеральный закон об актуализации (переоценке) результатов государственной кадастровой оценки земель должен регулировать следующие правоотношения:
– полномочия Правительства Российской Федерации либо соответствующего уполномоченного органа исполнительной власти по утверждению методики кадастровой оценки земель;
– полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступающих заказчиками работ по кадастровой оценке земель, порядок проведения этих работ и их финансирование;
– периодичность проведения кадастровой оценки земель ( по нашему мнению, ее следовало бы проводить не реже одного раза в 3 года либо в зависимости от темпов роста рыночной стоимости земельных участков);
– порядок утверждения результатов кадастровой оценки земель. Такой порядок может, в частности, предусматривать создание специальной комиссии, в составе которой были бы представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
– порядок пересмотра результатов кадастровой оценки земель на основе установления права налогоплательщиков (при введении прозрачного перечня оснований) на заявление претензий относительно результатов кадастровой оценки стоимости принадлежащих им земельных участков (утвержденных до вступления в силу нового порядка кадастровой оценки земель).
Очевидно, что данный федеральный закон будет способствовать решению проблем, связанных с решением задачи по кадастровой оценке стоимости земель для целей налогообложения.
Другая проблема. При разграничении права собственности на землю большая часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. Согласно федеральному законодательству земельные участки также предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование федеральным и региональным органам власти. Кроме того, с учетом перехода в 2006 году подавляющей части налогоплательщиков (юридических лиц) с уплаты земельного налога на арендную плату за землю, местные бюджеты теряют основной источник формирования доходов.
В результате указанных причин из бюджетов муниципальных образований выпадает почти 60% поступлений от земельного налога. В связи с этим было бы целесообразно рассмотреть вопрос об изменении законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы более обоснованно относить к муниципальной собственности земельные участки, находящиеся в пределах территорий муниципальных образований.
Поступления от регионального налога – налога на имущество организаций – полностью зачисляются в региональные бюджеты. Установленные федеральным законодательством льготы по налогу на имущество организаций, в частности, в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, обусловливают значительные потери доходов местных бюджетов.
Например, в Оренбургской области вследствие этого потери местного бюджета составляют 2 млрд. рублей в год, в Тульской области – в 2004 г. – 1,1 млрд. рублей, или 92% к сумме налога, исчисленной к уплате. Сумма налога, не поступившая в 2004 году в бюджет Саратовской области в связи с предоставлением налогоплательщикам указанных льгот практически сопоставима с суммой налога на имущество организаций, исчисленной к уплате.
В целях устранения данного недостатка было бы необходимо обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных и региональных бюджетов в случае предоставления федеральным законодательством льгот по местным и региональным налогам и сборам (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на доходы физических лиц и т. д.).
Кроме того, для увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций было бы целесообразно вернуться к прежнему порядку уплаты налога – по месту нахождения имущества (как движимого, так и недвижимого), а также четко определить критерии отнесения имущества к движимому и недвижимому при уплате данного налога.
Особую важность в настоящий момент приобретает совершенствование порядка налогообложения малого предпринимательства. По оценкам муниципалитетов с 1 января 2006 года поступления от единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности для бюджетов муниципальных районов станут вторым по значимости доходным источником.
В связи с этим целесообразно было бы внести в Налоговый кодекс изменение, предусматривающее повышение верхней границы значения К2 (корректирующий коэффициент базовой доходности, учитывающий совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, время работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности и т. д.) до 1,5–2 на том основании, что установление не только понижающего, но и повышающего значения К2 позволит наиболее полно учесть степень дифференциации каждого из факторов, влияющих на результат предпринимательской деятельности.
Вместе с тем, возможно рассмотреть вопрос о предоставлении представительным органам муниципальных районов (городских округов), в компетенции которых находится определение значения корректирующего коэффициента К2, права самостоятельного определения значений корректирующего коэффициента К2, учитывающих особенности ведения предпринимательской деятельности.
Важное значение для становления экономики сельских поселений имеет также совершенствование системы налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей посредством установления в качестве налоговой базы кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий, а также передачи субъектам Российской Федерации полномочия по установлению налоговых ставок по единому сельскохозяйственному налогу в зависимости от особенностей ведения хозяйственной деятельности налогоплательщиками.
Особенно важное значение имеет для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований увеличение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц – наиболее равномерно распределенному налогу с немобильной налоговой базой.
Действующее налоговое законодательство предусматривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим, местные бюджеты недополучают финансовые ресурсы для развития инфраструктуры муниципальных образований и предоставления населению социальных услуг. Например, ежегодно потери бюджета Ленинградской области в связи с зачислением налога на доходы физических лиц не по месту жительства, а по месту работы составляют более 1 млрд. рублей.
Кроме того, налоговые вычеты (социальные, имущественные) по налогу на доходы физических лиц производятся по месту проживания налогоплательщика, а не по месту его работы. И, таким образом, возврат сумм налога должен производиться из того бюджета, в который он не поступал.
В связи с изложенным считаем необходимым установить порядок уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, а не по месту регистрации или фактического нахождения организации, в которой он работает, что позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан.
Вместе с тем, в настоящее время отсутствует информация о налогооблагаемой базе по налогу на доходы физических лиц за исключением статистического показателя по фонду оплаты труда. Отсутствие вышеназванных показателей создает трудности в работе по увеличению налоговой базы по данному налогу.
Очень важно установление в Налоговом кодексе обязательности представления отчетности по налогу на доходы физических лиц, предусмотрев в ней такие показатели, как налогооблагаемая база, сумма начисленного и уплаченного налога, ввести обязанность налоговых агентов по представлению ежеквартальных отчетов о фактических суммах начисленного, удержанного и перечисленного налога на доходы физических лиц.
Многими субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями выдвигается предложение о введении прогрессивной шкалы налога на доходы физических лиц, Оно основано на том, что реальная инфляция в сфере потребительского рынка, отмена натуральных льгот нуждающимся категориям граждан, изменения в сфере жилищного законодательства и рост реальных расходов населения на оплату жилья и коммунальных услуг требуют постановки вопроса о более справедливом распределении бремени подоходного налогообложения.
Дифференцированная шкала налогообложения по налогу на доходы физических лиц позволяет более равномерно перераспределять налоговую нагрузку, реализовать целевую ориентацию на улучшение финансового положения большинства граждан, а также обеспечение гарантированной компенсации выпадающих доходов бюджетов при применении единой налоговой ставки за счет уплаты налога высокодоходными категориями граждан.
В целях увеличения налогооблагаемой базы по имущественным налогам необходимо введение налога на недвижимость в качестве местного налога. Местный налог на недвижимость заменит для соответствующих плательщиков (физических и юридических лиц) налоги на имущество физических лиц, имущество организаций и земельный налог в части налогообложения установленных объектов недвижимости.
Государственной Думой был принят в первом чтении в 2004 году законопроект, предусматривающий введение налога на недвижимость в рамках обеспечения законодательной базы по формированию рынка доступного жилья.
Вместе с тем, в целях введения налога на недвижимость необходима разработка проекта федерального закона, предусматривающего создание единого государственного кадастра объектов недвижимости. Кроме того, важно определить порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Эти мероприятия предусмотрены в плане-графике реализации Национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Однако сроки их реализации было бы целесообразно сократить примерно на год с тем, чтобы взимание местного налога на недвижимость началось не с 1 января 2008 г., а с 1 января 2007 г.
На протяжении ряда лет доля поступлений от налога на имущество физических лиц остается незначительной. При этом нормативными правовыми актами не закреплены сроки, в которые налогоплательщик обязан оформлять право собственности на завершенное индивидуальное жилищное строительство. Отсутствие данной нормы приводит к затягиванию налогоплательщиками оформления прав собственности на указанное имущество и, следовательно, к значительному снижению налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц.
Наряду с этим, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним» установлен добровольный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество. Учитывая, что регистрация права собственности носит добровольный характер, требует больших денежных и временных затрат, а впоследствии приведет к увеличению уплачиваемых налогов, физические лица не стремятся официально зарегистрировать право собственности на принадлежащее им имущество.
На этом основании было бы целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ, предусматривающие обязательный порядок регистрации права собственности физических лиц на принадлежащее им имущество.
Кроме того, необходимо внесение изменений в налоговое и административное законодательство в целях установления механизма привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости, а также упрощения и унификации оценки данных объектов для взимания имущественных налогов.
Вместе с тем, было бы целесообразно в целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества, включая земельные участки, утвердить Правительством Российской Федерации методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимого имущества, приближенную к реальным рыночным ценам, а также дополнить закон Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» в части признания налогоплательщиками физических лиц, осуществляющих индивидуальное жилищное строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство.
В целях повышения собираемости транспортного налога было бы целесообразно установить в Налоговом кодексе Российской Федерации норму, устанавливающую обязанность плательщика транспортного налога предъявлять справку налогового органа об отсутствии задолженности по уплате транспортного налога при регистрации, перерегистрации, прохождении технического осмотра транспортных средств.
Обусловлено это тем, что в общей сумме транспортного налога, подлежащего к уплате в бюджет субъекта Российской Федерации, примерно 70% приходится на налог, взимаемый с физических лиц, и 30% – с организаций. Если от организаций поступает 91,9% от начисленной суммы налога, то от физических лиц – только 68,5%. При этом меры принудительного взыскания транспортного налога с физических лиц возможны только в судебном порядке.
Существует еще одна проблема, связанная с уплатой транспортного налога. В соответствии со статьей 360 главы 28 «Транспортный налог» Налогового кодекса налоговым периодом по транспортному налогу признается календарный год. При этом отчетные периоды по транспортному налогу предусмотрены только для налогоплательщиков – юридических лиц. Таким образом, налогоплательщиками – физическими лицами сумма транспортного налога уплачивается только по окончании налогового периода.
С учетом того, что основной долей плательщиков транспортного налога являются физические лица, установление сроков уплаты налога в течение налогового периода позволило бы равномерно распределить налоговую нагрузку и снизить задолженность по данному налогу.
В связи с этим было бы целесообразно внести изменения в главу 28 «Транспортный налог» Налогового кодекса, предоставляющие право субъектам Российской Федерации устанавливать для налогоплательщиков – физических лиц сроки уплаты транспортного налога в течение налогового периода.
Кроме того, необходимо было бы индексировать базовую ставку транспортного налога в соответствии с ежегодным изменением индекса инфляции.
Другим региональным налогом является налог на игорный бизнес. В отношении этого налога, по нашему мнению, с учетом данных муниципалитетов, целесообразно увеличение ставок налога (по игровым автоматам, например, до 15 000 рублей) и осуществление их индексирования, а также предоставление права субъектам Российской Федерации по установлению дифференцированных ставок налога для различных муниципальных образований в зависимости от местонахождения объектов налогообложения, численности населения и доходности данного вида деятельности.
Немаловажным вопросом в целях увеличения налогооблагаемой базы по вышеназванным налогам является «ужесточение» в федеральном законодательстве условий перехода налогоплательщиков с одной системы налогообложения на другую (например, с общей системы налогообложения на специальные налоговые режимы), так как действующее законодательство позволяет использовать этот переход в целях минимизации налоговой базы по соответствующему налогу.
Значительной проблемой является то, что в последние годы значительно ухудшился информационный обмен между налоговыми и финансовыми органами. Сокращается периодичность составления налоговой отчетности по налогооблагаемой базе, уменьшается перечень налогов, по которым она составляется практически по всем налоговым источникам, формирующим доходную часть консолидированных бюджетов субъектов Федерации.
В связи с этим было бы целесообразно закрепление в Налоговом кодексе положения об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налоговых платежей в соответствующий бюджет, о задолженности по налоговым платежам.
И, наконец. Успешная реализация федеральных законов, обеспечивающих реализацию реформы федеративных отношений и местного самоуправления, во многом зависит от эффективности работы администраторов доходов бюджетов и иных контролирующих органов, от организации их взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
