Александр ЧОНКА, заместитель директора Института социально-экономического анализа
Практика показывает, что в условиях экономического кризиса в первую очередь под угрозу сокращения попадают инвестиционные программы. Но несмотря на это проблемы по завершению текущих инвестиционных проектов, а также модернизации и реконструкции существующих инфраструктурных объектов не теряют своей актуальности и требуют решения.
На нашем сайте есть библиотека статей, посвященная ГЧП в России. Ознакомиться с ней можно здесь.
Однако при значительном снижении доходной части бюджетов решить данные задачи становится все сложнее, в результате чего органы государственной власти обращают внимание на возможность привлечения внебюджетного финансирования некоторых публичных функций. Это с одной стороны. С другой — в условиях неблагоприятной конъюнктуры растет интерес бизнеса к государственной поддержке, которая позволяет не только значительно снизить риски частных инвестиций, но и повысить надежность инвестиционных проектов в глазах кредитных организаций.
В связи с этим в качестве одного из важнейших механизмов привлечения частного капитала для решения социально-экономических проблем все чаще рассматривается государственно-частное партнерство (далее — ГЧП) — некий симбиоз государства и бизнеса. В идеале ГЧП выгодно и частным компаниям, которые извлекают доход от инвестиций, и государству, поскольку проекты ГЧП имеют значительный социальный эффект при одновременной экономии бюджетных средств и направлены на реализацию публичных интересов.
Общепринятого концептуального определения ГЧП в России пока не сложилось. В действующем федеральном законодательстве четкие дефиниции ГЧП отсутствуют, тогда как в нормативных актах субъектов РФ можно встретить ряд определений, которые зачастую не согласуются между собой либо вызывают вопросы юридического характера. Кроме того, нередко в официальных документах (например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.) используется термин «частно-государственное партнерство», в который вкладывается смысл, синонимичный ГЧП.
В самом широком понимании государственно-частное партнерство рассматривается как любое возможное взаимодействие бизнеса, органов власти и общества: от благотворительности и социальной ответственности бизнеса до субсидирования частных компаний и приватизации. Однако такой подход не совсем точно отражает суть ГЧП.
На практике же гораздо чаще применяется более узкий подход, когда ГЧП понимается как равноправное взаимовыгодное сотрудничество между государством и частным бизнесом в процессе обустройства общественной инфраструктуры и предоставления публичных услуг при условии разделения рисков и ответственности. Логично, что основными сферами применения ГЧП являются прежде всего те, которые традиционно относятся к юрисдикции государства, например:
- публичные блага (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры);
- публичные службы (содержание объектов общего пользования, ЖКХ);
- объекты экологической сферы;
- службы охраны правопорядка;
- объекты социальной сферы (образование, здравоохранение, социальная защита).
- Инструменты и институты
- Российским законодательством предусмотрено несколько различных инструментов государственно-частного партнерства, а также институциональных структур, так или иначе вовлеченных в ГЧП.
Концессионные соглашения
Концессионное соглашение по сути является договором между органом государственной власти и негосударственным хозяйствующим субъектом, согласно которому частный инвестор наделяется правом управления государственным или муниципальным имуществом. В данном договоре устанавливается размер концессионной платы за использование имущества и дополнительные условия, по которым инвестор должен построить новый объект или модернизировать существующий и передать его в государственную или муниципальную собственность в предусмотренный договором срок.Концессионные соглашения в России регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Данный закон предусматривает только одну форму ГЧП, известную в мировой практике как BOT (Built — Operate — Transfer). Одним из главных преимуществ концессий является то, что строительство объектов инфраструктуры ведется за счет частного инвестора без использования бюджетных средств и создания дополнительной нагрузки на бюджет.
Тем не менее ряд положений закона о концессиях делает его применение на практике весьма ограниченным, поскольку условия соглашений регламентированы очень жестко и нередко приводят к удорожанию проектов для частных инвесторов. В будущем, возможно, большее распространение получат более гибкие договорные формы ГЧП, такие как долгосрочные инвестиционные соглашения и контракты жизненного цикла.
Особые экономические зоны (ОЭЗ)
В качестве одной из форм ГЧП можно рассматривать формирование особых экономических зон (ОЭЗ), регулируемое Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах». Данный закон предусматривает создание особого налогового и таможенного режима для резидентов, а также вводит определенные льготы для бизнеса, такие как пониженные арендные ставки или субсидирование процентных ставок по кредитам/Бюджетные инвестиции
Инвестирование бюджетных средств в инфраструктуру главным образом осуществляется через долгосрочные целевые программы — ФЦП (федеральная целевая программа) и ФАИП (федеральная адресная инвестиционная программа). Однако эффективность этих инструментов уже давно подвергается нещадной критике. В рамках целевых программ государство и частный бизнес не могут заключать инвестиционные соглашения, вследствие чего одно из ключевых условий ГЧП — разделение рисков и выгод — труднодостижимо.С целью повышения эффективности бюджетных инвестиций за последние годы на федеральном уровне было создано немало фондов и госкорпораций, которые инвестируют средства федерального бюджета в целый ряд приоритетных отраслей экономики: Инвестиционный фонд РФ, Роснанотех, Фонд содействия реформированию ЖКХ, Российская венчурная компания, Олимпстрой и т. д.
Считается, что Инвестфонд представляет собой более эффективный механизм бюджетного инвестирования по сравнению с целевыми программами, поскольку его функционирование базируется на финансировании конкретных проектов с рассчитанной бюджетной эффективностью. Однако бюджетная эффективность проекта рассчитывается исходя из соотношения понесенных бюджетных затрат и будущих налоговых поступлений в бюджет от реализации данного проекта. Вновь возникает ситуация, когда рисками никто не управляет и поэтому бюджетные средства могут быть потрачены неэффективно.
Разделение рисков между государством и бизнесом происходит в том случае, если средства государства предоставляются на условиях возвратности и платности. Таким инструментом ГЧП в России является госкорпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».
Банк развития
В настоящее время Внешэкономбанк является одним из ведущих центров по развитию ГЧП в России. Он финансирует инвестиционные проекты стоимостью не менее 2 млрд руб. (объем привлекаемых средств банка не менее 1 млрд руб.), причем финансирование проектов проводится на возвратной основе, что обеспечивает как заинтересованность банка в эффективности данных проектов, так и сбалансированное распределение рисков и доходов.Комплексное освоение территорий
В процессе создания необходимой социальной и жилищной инфраструктуры на определенной территории может быть реализован особый механизм ГЧП — так называемое комплексное освоение территорий (КОТ). Данная форма ГЧП позволяет в комплексе использовать сразу несколько инструментов ГЧП, таких как концессионные соглашения, целевые программы, средства Инвестфонда, финансирование Внешэкономбанка и т. д.Безусловно, с учетом пристального внимания как органов государственной власти, так и бизнес-сообщества к проблеме развития ГЧП в России в скором времени можно надеяться не только на повышение эффективности действующих механизмов ГЧП, но и на появление новых форм сотрудничества бизнеса с государством, которые позволят еще шире использовать частную инициативу в реализации публичных функций. Так, в частности, весьма перспективным инструментом ГЧП может стать выпуск инфраструктурных облигаций, которые позволят концессионерам привлекать дополнительные средства на фондовом рынке.
Проблемы и перспективы
Между тем для полноценного развития механизма ГЧП в России еще предстоит преодолеть массу проблем, главными из которых являются отсутствие необходимой нормативно-правовой базы прежде всего на региональном уровне и неадаптированность действующего законодательства к принципам ГЧП. В настоящее время федеральное законодательство в той или иной степени регламентирует только одну из форм государственно-частного партнерства — концессионные соглашения. Что касается неконцессионных проектов ГЧП, то главным препятствием в их реализации является специфика законодательства о госзакупках.В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» подобные неконцессионные проекты, где государство хотя бы частично финансирует строительство или эксплуатацию объектов инфраструктуры, могут быть отнесены к категории государственного заказа. Следовательно, должен иметь место конкурс в соответствии с Законом № 94-ФЗ, который по ряду причин неприменим к проектам ГЧП.
Еще один яркий пример законодательного ограничения для реализации неконцессионных проектов ГЧП — закрытый перечень видов расходов публичных образований, установленный Бюджетным кодексом, который не предусматривает выделения средств частным инвесторам по неконцессионным проектам без участия государства в их уставных капиталах.
В большинстве субъектов РФ до сих пор не созданы необходимые нормативно-правовые условия для развития ГЧП. Даже в тех регионах, где уже приняты законы о ГЧП, они зачастую носят декларативный характер и предусматривают очень ограниченный набор механизмов сотрудничества государства и бизнеса.
Так, в Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на 2006–2010 гг. и на период до 2015 г. (одобрена постановлением правительства Республики Коми от 27 марта 2006 г. № 45) среди главных механизмов реализации Стратегии заявлено ГЧП. Однако законодательство республики в сфере ГЧП пока не разработано, что, естественно, тормозит разработку и реализацию проектов ГЧП.
Для решения этой проблемы в настоящее время Комитет по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы работает над созданием Модельного закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», который по завершении будет направлен в регионы в качестве шаблона регионального закона о ГЧП. Безусловно, это полезная и нужная инициатива, поскольку развитие регионального законодательства позволит повысить качество управления проектами ГЧП. Однако распространение Модельного закона может столкнуться с определенными трудностями.
Во-первых, имеются опасения, что во многих субъектах РФ данный закон будет принят без должной адаптации и доработки в соответствии со специфическими условиями конкретного региона, что может только затруднить развитие ГЧП по причине несоответствия закона региональной стратегии социально-экономического развития.
Во-вторых, возможна и обратная проблема: в случае если, к примеру, законодательные органы власти двух соседних регионов переусердствуют с доработкой Модельного закона, может возникнуть ситуация, при которой формирование и реализация межрегиональных проектов на основе ГЧП будут поставлены под угрозу вследствие различий в ключевых законодательных положениях вплоть до разных определений ГЧП в разных субъектах.
Кроме того, у данного Модельного закона есть серьезный конкурент в лице городского Закона от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (с изменениями от 10 апреля 2008 г.), который уже завоевал признание экспертов и который действительно работает на практике и является прототипом законодательных актов о ГЧП многих других регионов.
Помимо ликвидации законодательных лакун в регулировании ГЧП нужна разработка концепции развития ГЧП, а также программы с конкретными мероприятиями. Однако формирование такой концепции в свою очередь упирается в отсутствие необходимой институциональной структуры, единого специализированного государственного органа, который бы курировал вопросы ГЧП.
Наконец, еще один немаловажный фактор — подготовка кадров и систематическое повышение квалификации госслужащих, вовлеченных в развитие ГЧП на всех уровнях государственной власти.
При условии успешного решения указанных проблем в ближайшие годы мы можем стать свидетелями резкого скачка в развитии ГЧП, которое в итоге начнет играть гораздо более значительную роль в российской экономике.
