Виктор КАБАШКИН, заведующий кафедрой государственно-частного партнерства ГАСИС, д. э. н.
Для реализации задач Банка в области ГЧП создан Центр государственно-частного партнерства Внешэкономбанка (далее — Центр ГЧП). Деятельность Центра ГЧП направлена на создание и поддержку рынка проектов государственно-частного партнерства в регионах России. Формирование рынка проектов ГЧП должно происходить в соответствии с отраслевыми и региональными стратегиями развития.
1 Контроль в части обоснования поддержки со стороны государственных (региональных) органов власти:
a) решение о поддержке в реализации проекта опирается на оценку государством или регионом экономической и социальной ценности проекта;
б) финансовая поддержка со стороны государства может осуществляться посредством следующих инструментов: субсидии, финансовые инструменты (различные долговые и финансовые обязательства) или гарантии;
в) определяя поддержку государственных или региональных органов власти, особое внимание необходимо уделять недопущению нарушений принятых обязательств, а также выбору наиболее подходящих способов оценки бюджетной стоимости мер по поддержке, учитывая текущую стоимость будущих затрат или потерь.
2 Востребованность различных форм государственной поддержки (займы, ссуды, гарантии, льготы и т. п.).
2.1. Государственные займы/ссуды:
a) беспроцентные или с низкими процентными ставками ссуды (займы) с целью снижения общих затрат по финансированию проекта;
б) доступные для всех участников проекта льготы в рассматриваемом секторе экономики или временная поддержка компании, реализующей проект, в случае если основные риски в рамках проекта наступили.
2.2. Гарантии по займам:
a) государственные гарантии от главного контрактора или других государственных агентств погашения задолженности по займам (ссудам, кредитам) могут быть ограничены определенными ситуациями. Подобные гарантии, как правило, меньше по стоимости, чем гарантии займа, предоставляемые коммерческими кредиторами;
б) гарантии по займам обычно не записываются как издержки (расходы) до тех пор, пока не поступит соответствующее требование, но могут представляться в качестве реальных условных обязательств.
2.3. Долевое участие:
a) прямое или опосредованное долевое участие в проекте гарантирует вовлеченность государства, его поддержку в реализации и управлении проектом, а также способствует достижению более благоприятного соотношения между долевым участием и долговыми обязательствами;
б) ограничения — особое внимание должно быть уделено разграничению долевого участия государственного сектора от общих гарантий государства.
2.4. Субсидии:
a) тарифные субсидии предоставляются в дополнение к доходам компании, реализующей проект. В случае когда доходы от проекта снижаются до определенного минимального уровня, они рассматриваются как альтернатива полной коммерческой свободы при определении пошлин, тарифов и т. д.;
б) поддержка субсидиями может предоставляться государством для покрытия разницы между полной коммерческой стоимостью и объемом реальных сборов с потребителей с целью сохранения стимулов для эффективности частного сектора;
в) субсидии обычно принимают форму прямых выплат компании, реализующей проект (в виде единовременного платежа или взносов, рассчитанных как дополнение к доходу компании), но при этом аудит и декларирование данных поступлений являются обязательным требованием.
3 Другие экономические гарантии.
Государство (регион) может не гарантировать компании, реализующей проект, или кредиторам возврат займа или ссуды, а обеспечивать «надлежащее поведение» и выполнение обязательств со стороны организации-контрактора. Тем не менее невыполнение соответствующих договоренностей влечет за собой возникновение денежных обязательств по возмещению ущерба, которые включают, помимо всего остального, затраты по выплате кредиторам определенных сумм, связанных с сокращением сроков выполнения кредитных обязательств, в случае дефолта проекта.
3.1. Гарантии результативности (performance guarantees):
a) гарантии предоставляются государством на покрытие расходов при нарушении обязательств по контракту, принятых контрактором на себя, в соответствии с договором о реализации проекта;
б) гарантии результативности — это эффективный инструмент защиты компании, реализующей проект, и кредиторов от последствий неудачного выполнения обязательств контрактором или другой государственной организацией, которые приняли на себя специфические обязательства в рамках договора о реализации проекта.
3.2. Гарантии поставки защищают материнскую компанию от последствий невыполнения государственным сектором обязательств по предоставлению товаров и услуг, необходимых для функционирования (поставка топлива, электричества, воды и т. д.) или для осуществления безопасности платежей, ответственность по которым лежит на контракторе в рамках договора о поставке.
3.3. Общие гарантии применяются нечасто, но могут быть использованы в случае, если обязательства, принятые контрактором, несоизмеримы с его кредитоспособностью (например, договоры муниципальных концессий):
a) гарантии о невмешательстве государства в работу компании, реализующей проект, проистекающие из возможности осуществлять конкретные права, закрепленные договором о реализации проекта или определяемые национальным законодательством;
б) гарантии по курсам иностранных валют: гарантии конвертируемости прибыли в иностранную валюту; доступность любой иностранной валюты, требуемой для выполнения обязательств по обслуживанию иностранного долга; перевод конвертированных сумм за границу.
4 Наличие налоговых и таможенных льгот и преференций.
Законодательство по вопросам прямых иностранных инвестиций часто предоставляет специальные режимы налогообложения для привлечения иностранных инвестиций (освобождение от налогов и пошлин, уменьшение налоговой ставки, предоставление преимуществ на рынке). Использование специальных режимов налогообложения должно быть проанализировано самым серьезным образом и может применяться только в том случае, если способствует реализации проекта или необходимо для привлечения инвесторов. Примерами таких преимуществ выступают освобождение от налога на прибыль на период действия концессии (налоговые каникулы), освобождение или снижение ставки налога на недвижимость, списания из налоговых обязательств в форме обесценивания активов и т. д.
5 Наличие адекватной защиты от конкуренции:
a) государство или регион, на территории которых реализуется проект, гарантируют компании, работающей по проекту, что ни один конкурирующий проект по развитию инфраструктуры не будет осуществлен в период определенного времени и на конкретной территории (например, в сфере транспорта, потребительских услуг и т. д.) и что ни одно государственное учреждение не будет конкурировать с управляющей компанией, работающей по проекту, напрямую или через концессионера. Особенное значение имеет обеспечение подобной защитой проектов по строительству платных автомагистралей, когда строительство дополнительной дороги может подорвать поток доходов;
б) предоставление компании, реализующей проект, возможности вкладывать свои инвестиции посредством дополнительных концессий на предоставление дополнительных/сопутствующих услуг или права на осуществление другой деятельности (например, право на соединение платных автомагистралей мостом);
в) предоставление права компании (в случае необходимости — принятие соответствующего законодательного акта), реализующей проект, использовать собственность контрактора с целью взимания платы за использование объекта, возведенного контрактором.
6 Регулирование по вопросам создания, совершенствования и усиления инструментов защиты кредиторов. Эти вопросы требуют от правовой системы отсутствия каких-либо законодательных или регулятивных препятствий. К мерам по преодолению таких препятствий относятся:
a) для создания надежной системы защиты необходимо точное определение кадастра обеспечений по ссудам, или залога, или другое приложение, содержащее информацию обо всем движимом и недвижимом имуществе заемщика;
б) для совершенствования системы защиты необходимо преодоление трудностей, связанных с контролем над возбуждением исков против заемщика о возмещении убытков в прошлом и на рассматриваемый период (слабая организация регистрационных записей), неясностью и соответственно высокой стоимостью процедур регистрации, невозможностью использования государственной/муниципальной собственности, получением и использованием права на льготы и преференции;
в) для укрепления (усиления) системы защиты необходимо снятие трудностей при изъятии за неплатеж и реализации залога.
7 Обеспечение контроля за интересами безопасности в собственности:
a) залоговые права на землю, здания и другие основные фонды, платежи с фиксированными сроками уплаты за движимое имущество, включая материальные запасы, подлежащую получению продукцию, работы, нематериальные активы, другую собственность и поступления;
б) переуступка прав, лежащих в основе решений на осуществление затрат по проекту.
8 Мониторинг денежных потоков при реализации проекта.
Практика подобного взаимодействия государства с бизнесом существует в зарубежных странах, в которых осуществляется поддержка (различными методами, в том числе и путем реализации различных форм ГЧП) предпринимательских структур, включая приватизированные предприятия. Это требует изучения опыта по данному вопросу, накопленного как в странах традиционных рыночных отношений (Великобритания, Германия, США, Япония), так и в странах бывшего социалистического лагеря Европы (Болгария, Венгрия, Польша, Румыния).
Государственно-частное партнерство — новый подход к инвестициям
В современных условиях инвестиционная составляющая региональной экономики требует новых подходов к финансированию капитальных вложений. Формирование государственно-частного партнерства (ГЧП) в России является одной из самых новых и актуальных тем современной экономической жизни страны и требует тщательного изучения с различных сторон. Модель ГЧП более адекватно отвечает текущим потребностям региональной экономики, так как организация партнерства между региональными органами управления и бизнесом имеет конкретные преимущества по сравнению с бюджетным финансированием:- использование средств регионального бюджета только по тем направлениям проекта, которые определяют снижение его общей экономической эффективности ниже уровня, привлекательного для частных инвестиций (софинансирование);
- передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам (строительство «под ключ»);
- перенос расходов регионального бюджета по финансированию результатов освоения капитальных вложений на будущие периоды путем оплаты выкупа готового объекта, эксплуатируемого в интересах государственных (муниципальных) нужд, в рассрочку;
- отказ от использования средств бюджета для финансирования результатов капитальных вложений путем передачи инвестору прав на коммерческое использование объекта до момента окупаемости (механизмы ГЧП концессионного типа);
- преимущественное формирование внебюджетных механизмов обеспечения обязательств государственного заказчика перед инвесторами в рамках договора ГЧП.
Центр развития ГЧП Внешэкономбанка
В соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития», Меморандумом о финансовой политике Внешэкономбанка одним из приоритетов его деятельности является использование инструментов ГЧП. Одним из важнейших стратегических ориентиров Внешэкономбанка (далее — Банк) на период 2008–2012 гг. является обеспечение доли проектов, финансируемых на принципах ГЧП, в портфеле проектов Банка на уровне не ниже 30 % от совокупного объема финансируемых Банком проектов.Для реализации задач Банка в области ГЧП создан Центр государственно-частного партнерства Внешэкономбанка (далее — Центр ГЧП). Деятельность Центра ГЧП направлена на создание и поддержку рынка проектов государственно-частного партнерства в регионах России. Формирование рынка проектов ГЧП должно происходить в соответствии с отраслевыми и региональными стратегиями развития.
Направления государственного регулирования
Основные направления эффективного государственного регулирования должны быть выстроены с учетом специфики каждой процедуры. Можно выделить восемь направлений, обеспечивающих такое регулирование.1 Контроль в части обоснования поддержки со стороны государственных (региональных) органов власти:
a) решение о поддержке в реализации проекта опирается на оценку государством или регионом экономической и социальной ценности проекта;
б) финансовая поддержка со стороны государства может осуществляться посредством следующих инструментов: субсидии, финансовые инструменты (различные долговые и финансовые обязательства) или гарантии;
в) определяя поддержку государственных или региональных органов власти, особое внимание необходимо уделять недопущению нарушений принятых обязательств, а также выбору наиболее подходящих способов оценки бюджетной стоимости мер по поддержке, учитывая текущую стоимость будущих затрат или потерь.
2 Востребованность различных форм государственной поддержки (займы, ссуды, гарантии, льготы и т. п.).
2.1. Государственные займы/ссуды:
a) беспроцентные или с низкими процентными ставками ссуды (займы) с целью снижения общих затрат по финансированию проекта;
б) доступные для всех участников проекта льготы в рассматриваемом секторе экономики или временная поддержка компании, реализующей проект, в случае если основные риски в рамках проекта наступили.
2.2. Гарантии по займам:
a) государственные гарантии от главного контрактора или других государственных агентств погашения задолженности по займам (ссудам, кредитам) могут быть ограничены определенными ситуациями. Подобные гарантии, как правило, меньше по стоимости, чем гарантии займа, предоставляемые коммерческими кредиторами;
б) гарантии по займам обычно не записываются как издержки (расходы) до тех пор, пока не поступит соответствующее требование, но могут представляться в качестве реальных условных обязательств.
2.3. Долевое участие:
a) прямое или опосредованное долевое участие в проекте гарантирует вовлеченность государства, его поддержку в реализации и управлении проектом, а также способствует достижению более благоприятного соотношения между долевым участием и долговыми обязательствами;
б) ограничения — особое внимание должно быть уделено разграничению долевого участия государственного сектора от общих гарантий государства.
2.4. Субсидии:
a) тарифные субсидии предоставляются в дополнение к доходам компании, реализующей проект. В случае когда доходы от проекта снижаются до определенного минимального уровня, они рассматриваются как альтернатива полной коммерческой свободы при определении пошлин, тарифов и т. д.;
б) поддержка субсидиями может предоставляться государством для покрытия разницы между полной коммерческой стоимостью и объемом реальных сборов с потребителей с целью сохранения стимулов для эффективности частного сектора;
в) субсидии обычно принимают форму прямых выплат компании, реализующей проект (в виде единовременного платежа или взносов, рассчитанных как дополнение к доходу компании), но при этом аудит и декларирование данных поступлений являются обязательным требованием.
3 Другие экономические гарантии.
Государство (регион) может не гарантировать компании, реализующей проект, или кредиторам возврат займа или ссуды, а обеспечивать «надлежащее поведение» и выполнение обязательств со стороны организации-контрактора. Тем не менее невыполнение соответствующих договоренностей влечет за собой возникновение денежных обязательств по возмещению ущерба, которые включают, помимо всего остального, затраты по выплате кредиторам определенных сумм, связанных с сокращением сроков выполнения кредитных обязательств, в случае дефолта проекта.
3.1. Гарантии результативности (performance guarantees):
a) гарантии предоставляются государством на покрытие расходов при нарушении обязательств по контракту, принятых контрактором на себя, в соответствии с договором о реализации проекта;
б) гарантии результативности — это эффективный инструмент защиты компании, реализующей проект, и кредиторов от последствий неудачного выполнения обязательств контрактором или другой государственной организацией, которые приняли на себя специфические обязательства в рамках договора о реализации проекта.
3.2. Гарантии поставки защищают материнскую компанию от последствий невыполнения государственным сектором обязательств по предоставлению товаров и услуг, необходимых для функционирования (поставка топлива, электричества, воды и т. д.) или для осуществления безопасности платежей, ответственность по которым лежит на контракторе в рамках договора о поставке.
3.3. Общие гарантии применяются нечасто, но могут быть использованы в случае, если обязательства, принятые контрактором, несоизмеримы с его кредитоспособностью (например, договоры муниципальных концессий):
a) гарантии о невмешательстве государства в работу компании, реализующей проект, проистекающие из возможности осуществлять конкретные права, закрепленные договором о реализации проекта или определяемые национальным законодательством;
б) гарантии по курсам иностранных валют: гарантии конвертируемости прибыли в иностранную валюту; доступность любой иностранной валюты, требуемой для выполнения обязательств по обслуживанию иностранного долга; перевод конвертированных сумм за границу.
4 Наличие налоговых и таможенных льгот и преференций.
Законодательство по вопросам прямых иностранных инвестиций часто предоставляет специальные режимы налогообложения для привлечения иностранных инвестиций (освобождение от налогов и пошлин, уменьшение налоговой ставки, предоставление преимуществ на рынке). Использование специальных режимов налогообложения должно быть проанализировано самым серьезным образом и может применяться только в том случае, если способствует реализации проекта или необходимо для привлечения инвесторов. Примерами таких преимуществ выступают освобождение от налога на прибыль на период действия концессии (налоговые каникулы), освобождение или снижение ставки налога на недвижимость, списания из налоговых обязательств в форме обесценивания активов и т. д.
5 Наличие адекватной защиты от конкуренции:
a) государство или регион, на территории которых реализуется проект, гарантируют компании, работающей по проекту, что ни один конкурирующий проект по развитию инфраструктуры не будет осуществлен в период определенного времени и на конкретной территории (например, в сфере транспорта, потребительских услуг и т. д.) и что ни одно государственное учреждение не будет конкурировать с управляющей компанией, работающей по проекту, напрямую или через концессионера. Особенное значение имеет обеспечение подобной защитой проектов по строительству платных автомагистралей, когда строительство дополнительной дороги может подорвать поток доходов;
б) предоставление компании, реализующей проект, возможности вкладывать свои инвестиции посредством дополнительных концессий на предоставление дополнительных/сопутствующих услуг или права на осуществление другой деятельности (например, право на соединение платных автомагистралей мостом);
в) предоставление права компании (в случае необходимости — принятие соответствующего законодательного акта), реализующей проект, использовать собственность контрактора с целью взимания платы за использование объекта, возведенного контрактором.
6 Регулирование по вопросам создания, совершенствования и усиления инструментов защиты кредиторов. Эти вопросы требуют от правовой системы отсутствия каких-либо законодательных или регулятивных препятствий. К мерам по преодолению таких препятствий относятся:
a) для создания надежной системы защиты необходимо точное определение кадастра обеспечений по ссудам, или залога, или другое приложение, содержащее информацию обо всем движимом и недвижимом имуществе заемщика;
б) для совершенствования системы защиты необходимо преодоление трудностей, связанных с контролем над возбуждением исков против заемщика о возмещении убытков в прошлом и на рассматриваемый период (слабая организация регистрационных записей), неясностью и соответственно высокой стоимостью процедур регистрации, невозможностью использования государственной/муниципальной собственности, получением и использованием права на льготы и преференции;
в) для укрепления (усиления) системы защиты необходимо снятие трудностей при изъятии за неплатеж и реализации залога.
7 Обеспечение контроля за интересами безопасности в собственности:
a) залоговые права на землю, здания и другие основные фонды, платежи с фиксированными сроками уплаты за движимое имущество, включая материальные запасы, подлежащую получению продукцию, работы, нематериальные активы, другую собственность и поступления;
б) переуступка прав, лежащих в основе решений на осуществление затрат по проекту.
8 Мониторинг денежных потоков при реализации проекта.
Практика подобного взаимодействия государства с бизнесом существует в зарубежных странах, в которых осуществляется поддержка (различными методами, в том числе и путем реализации различных форм ГЧП) предпринимательских структур, включая приватизированные предприятия. Это требует изучения опыта по данному вопросу, накопленного как в странах традиционных рыночных отношений (Великобритания, Германия, США, Япония), так и в странах бывшего социалистического лагеря Европы (Болгария, Венгрия, Польша, Румыния).
