Олег БЕЖАЕВ, заместитель директора
Департамента межбюджетных отношений Минфина России
В условиях крупномасштабных экономических реформ, проводимых в России в последние десятилетия, одной из важных задач является создание условий для сохранения и развития научно-технического потенциала страны.
Многие годы в России и Советском Союзе велась определенная политика развития науки, и особенно науки, которая работала на создание передовых технологий и внедрение их в производство. К концу XX столетия в стране сложилась своеобразная система размещения научных центров. Учреждения науки концентрировались в отдельных городах, часто эти города строились на пустом месте, целенаправленно для создания специальных научных центров. Вокруг этих городов – научных центров – стали развиваться профильные учебные заведения и соответствующие опытные производства, а иногда и крупные предприятия, занимающиеся серийным производством.
Сложившаяся система научных и научно-производственных комплексов во многом предопределила избранные на современном этапе пути решения проблем, связанных с сохранением научно-технического потенциала, концентрацией научных ресурсов на приоритетных направлениях, созданием условий для внедрения в производство конкурентоспособных наукоемких технологий.
Одним из наиболее важных в этом направлении стало решение о создании системы наукоградов. Это решение было законодательно оформлено принятием Федерального закона от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». Данный закон установил правовое регулирование статуса наукограда, порядок присвоения и прекращение такого статуса, порядок государственной поддержки наукоградов и т. д.
Закон действует более пяти лет. За эти годы статус наукограда России получили десять городов, где сконцентрированы ведущие научные и научно-технические центры страны. Это Обнинск Калужской области, Дубна, Королев, Фрязино, Реутов и Пущино Московской области, Мичуринск Тамбовской области, поселок Кольцово Новосибирской области, Петергоф в Санкт-Петербурге и Бийск Алтайского края. Эти наукограды разные не только по отраслевой направленности, но и по численности населения, объемам бюджета и мобилизуемым в бюджет доходам, объему инновационной продукции и т. д.
По оценкам отдельных экспертов, действующим критериям присвоения статуса наукограда соответствуют около 70 городов России, каждый из которых может претендовать на такой статус.
Опыт первых лет работы позволяет сделать вывод о том, что российские наукограды станут точками роста экономики страны, основой роста ее конкурентного потенциала, центрами регионального развития. Кроме того, они могут составить основу национальной инновационной политики. Механизмы государственной поддержки наукоградов могут быть использованы на стратегических направлениях реформирования российской экономики, а также при создании механизмов функционирования особых экономических зон.
За период 2000–2005 гг. из федерального бюджета на государственную поддержку наукоградов выделено 2,0 млрд. рублей. А в проекте бюджета на 2006 год на эти цели предусмотрено 825,0 млн. рублей Проводимая в стране административная реформа вызвала необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность наукоградов. Внесенные изменения вступили в силу с 2005 года, то есть в текущем году наукограды функционируют в новых условиях.
Сейчас преждевременно говорить о влиянии этих изменений на эффективность функционирования наукоградов. Скорее всего, можно ожидать как позитивных, так и негативных последствий в развитии наукоградов.
Начиная с 2005 года, муниципальное образование может носить статус наукограда только в случае наличия совокупности трех условий:
– иметь статус городского округа;
– иметь высокий научно-технический потенциал;
– иметь градообразующий научно-производственный комплекс (НПК).
При этом следует иметь в виду, что ранее для получения статуса наукограда достаточно было иметь градообразующий научно-производственный комплекс.
Существенные изменения внесены в порядок определения критериев присвоения муниципальным образованиям статуса наукограда. Теперь обеспечено законодательное закрепление этих критериев путем их включения в новую статью Закона о наукоградах. До 2005 года такие критерии были изложены только в постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1072 «Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и Порядок рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса».
Количественное и качественное отличие и сходство данных критериев от изложенных в постановлении Правительства РФ № 1072 заключается в следующем:
1. Сохраняется применявшийся ранее критерий – наличие градообразующего НПК на территории данного муниципального образования;
2. Соответствие градообразующего НПК двум критериям в совокупности, а не одному из них выборочно:
– введенному новому критерию – показателю численности работающих в организациях НПК научно-производственного комплекса, который должен составлять не менее 15 процентов численности работающих на территории данного муниципального образования;
– ранее действовавшему критерию – объему научно-технической продукции или показателю доли стоимости основных фондов комплекса в общем объеме основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы, в размере не менее 50%.
При этом объем научно-технической продукции должен теперь соответствовать приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники РФ, а доля объема данной продукции в стоимостном выражении в общем объеме продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, должна составлять теперь не менее 50% вместо применяемого ранее показателя в размере более 50%.
Кроме того, принимается во внимание стоимость только фактически используемых основных фондов комплекса при производстве научно-технической продукции и стоимость только фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сфер.
Введено такое условие, как обязательное вхождение в НПК муниципального образования юридических лиц, зарегистрированных в установленном порядке на территории данного муниципального образования.
Перечень юридических лиц, которые могут быть включены в НПК, расширен и уточнен. Помимо научных организаций и учреждений высшего профессионального образования в НПК могут входить и иные организации, осуществляющие научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством РФ, государственной аккредитации.
Кроме того, сохранено право вхождения в НПК организаций независимо от организационно-правовой формы, осуществляющих производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при условии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники РФ, в течение предшествующих трех лет составляла не менее 50% их общего объема производства.
В соответствии с новым законодательством внесены изменения в порядок присвоения муниципальным образованиям статуса наукограда, его сохранения и прекращения. Так, начиная с 2005 года решение о присвоении статуса наукограда принимает Правительство РФ, а не Президент РФ, как это было раньше. Статус присваивается не на срок до 25 лет, а на срок, устанавливаемый Правительством РФ. Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ. Ранее эти показатели утверждал Президент РФ.
Утверждения и представления в федеральные исполнительные органы власти программы развития наукограда с мерами государственной поддержки данного наукограда и с учетом его специфики начиная с 2005 года не требуется.
Вопрос о сохранении статуса наукограда может быть рассмотрен только в соответствии с порядком рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса, устанавливаемого Правительством РФ. Закон предусматривает, что рассмотрение предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса может быть произведено только в соответствии с устанавливаемым Правительством РФ порядком.
В новом законодательстве сохранена возможность досрочного прекращения статуса наукограда. При этом с некоторыми изменениями сохранен ранее действовавший порядок рассмотрения этого вопроса.
Во-первых, полномочия по этому вопросу переданы с уровня Президента РФ на уровень Правительства РФ.
Во-вторых, установлено, что в случае досрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее такой статус, сохраняет статус городского округа.
Основаниями досрочного прекращения статуса наукограда являются несоответствие результатов деятельности научно-производственного комплекса наукограда задачам, определенным Правительством РФ при присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, а также мотивированное ходатайство представительного органа местного самоуправления муниципального образования о досрочном прекращении такого статуса.
Правительство РФ вправе досрочно прекратить статус наукограда в случае исключения из числа государственных приоритетных направлений развития науки, технологии и техники РФ установленных для данного наукограда направлений деятельности, но не ранее чем по истечении пяти лет с момента присвоения статуса наукограда.
На мой взгляд, произведенное новым законодательством изменение условий, критериев и порядка присвоения статуса наукограда будет способствовать оптимизации количества наукоградов и соответственно позволит сконцентрировать финансовые ресурсы на государственную поддержку по приоритетным направлениям развития науки и технологий.
Наиболее радикальные изменения внесены в порядок финансирования и государственной поддержки наукоградов.
Федеральное законодательство о наукоградах регулирует только вопросы выделения средств бюджетам наукоградов из федерального бюджета. Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда РФ является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций на компенсацию дополнительных расходов наукоградов РФ, связанных с их особым статусом, в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. При этом субвенции из федерального бюджета и расходы наукоградов РФ, осуществляемые за счет данных субвенций, не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Порядок финансирования государственной поддержки наукоградов из федерального бюджета утвержден постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. № 682.
В соответствии с этим постановлением субвенции предоставляются для финансирования мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют перечень таких мероприятий и представляют его на утверждение в Министерство образования и науки РФ.
Наукограды осуществляют финансирование мероприятий по развитию социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры только после утверждения перечня мероприятий Министерством образования и науки РФ.
В течение финансового года Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ вправе по обоснованным предложениям органов местного самоуправления наукоградов принимать решения об уточнении размера субвенций, предоставляемых для финансирования конкретных мероприятий, в пределах общего объема средств, выделяемых соответствующему наукограду.
Органы местного самоуправления наукоградов ежеквартально должны представлять в Министерство финансов РФ и в Министерство образования и науки РФ отчет об использовании субвенции по форме, установленной приказом Министерства финансов РФ от 31 декабря 2004 г. № 132н.
Ответственность за целевое использование субвенции несут органы местного самоуправления наукоградов. В случае использования субвенций не по целевому назначению возникает ответственность, предусмотренная Бюджетным кодексом РФ.
Основным недостатком данного порядка является то, что он не предусматривает четкого механизма определения объема субвенции на поддержку социально-культурной, инновационной и инженерной инфраструктуры для конкретного наукограда. На мой взгляд, методика определения субвенции должна быть нацелена на нужды конкретного наукограда по развитию социально-культурной, инновационной и инженерной инфраструктуры с учетом текущего состояния.
В условиях административной реформы на всех уровнях власти наиболее эффективное функционирование наукоградов может быть достигнуто путем координации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Только при соблюдении этого условия наукограды смогут выполнить свою задачу на одном из основных направлений государственной научно-технической политики.
Наукоград следует рассматривать как единый научный и социально-экономический комплекс, деятельность которого регулируется всеми тремя уровнями власти и осуществляется в интересах всего государства. Из этого следует, что должна быть единая программа развития наукограда, предусматривающая действия по поддержке наукоградов всеми уровнями власти и синхронизации этих действий.
Департамента межбюджетных отношений Минфина России
В условиях крупномасштабных экономических реформ, проводимых в России в последние десятилетия, одной из важных задач является создание условий для сохранения и развития научно-технического потенциала страны.
Многие годы в России и Советском Союзе велась определенная политика развития науки, и особенно науки, которая работала на создание передовых технологий и внедрение их в производство. К концу XX столетия в стране сложилась своеобразная система размещения научных центров. Учреждения науки концентрировались в отдельных городах, часто эти города строились на пустом месте, целенаправленно для создания специальных научных центров. Вокруг этих городов – научных центров – стали развиваться профильные учебные заведения и соответствующие опытные производства, а иногда и крупные предприятия, занимающиеся серийным производством.
Сложившаяся система научных и научно-производственных комплексов во многом предопределила избранные на современном этапе пути решения проблем, связанных с сохранением научно-технического потенциала, концентрацией научных ресурсов на приоритетных направлениях, созданием условий для внедрения в производство конкурентоспособных наукоемких технологий.
Одним из наиболее важных в этом направлении стало решение о создании системы наукоградов. Это решение было законодательно оформлено принятием Федерального закона от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». Данный закон установил правовое регулирование статуса наукограда, порядок присвоения и прекращение такого статуса, порядок государственной поддержки наукоградов и т. д.
Закон действует более пяти лет. За эти годы статус наукограда России получили десять городов, где сконцентрированы ведущие научные и научно-технические центры страны. Это Обнинск Калужской области, Дубна, Королев, Фрязино, Реутов и Пущино Московской области, Мичуринск Тамбовской области, поселок Кольцово Новосибирской области, Петергоф в Санкт-Петербурге и Бийск Алтайского края. Эти наукограды разные не только по отраслевой направленности, но и по численности населения, объемам бюджета и мобилизуемым в бюджет доходам, объему инновационной продукции и т. д.
По оценкам отдельных экспертов, действующим критериям присвоения статуса наукограда соответствуют около 70 городов России, каждый из которых может претендовать на такой статус.
Опыт первых лет работы позволяет сделать вывод о том, что российские наукограды станут точками роста экономики страны, основой роста ее конкурентного потенциала, центрами регионального развития. Кроме того, они могут составить основу национальной инновационной политики. Механизмы государственной поддержки наукоградов могут быть использованы на стратегических направлениях реформирования российской экономики, а также при создании механизмов функционирования особых экономических зон.
За период 2000–2005 гг. из федерального бюджета на государственную поддержку наукоградов выделено 2,0 млрд. рублей. А в проекте бюджета на 2006 год на эти цели предусмотрено 825,0 млн. рублей Проводимая в стране административная реформа вызвала необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты, регулирующие деятельность наукоградов. Внесенные изменения вступили в силу с 2005 года, то есть в текущем году наукограды функционируют в новых условиях.
Сейчас преждевременно говорить о влиянии этих изменений на эффективность функционирования наукоградов. Скорее всего, можно ожидать как позитивных, так и негативных последствий в развитии наукоградов.
Начиная с 2005 года, муниципальное образование может носить статус наукограда только в случае наличия совокупности трех условий:
– иметь статус городского округа;
– иметь высокий научно-технический потенциал;
– иметь градообразующий научно-производственный комплекс (НПК).
При этом следует иметь в виду, что ранее для получения статуса наукограда достаточно было иметь градообразующий научно-производственный комплекс.
Существенные изменения внесены в порядок определения критериев присвоения муниципальным образованиям статуса наукограда. Теперь обеспечено законодательное закрепление этих критериев путем их включения в новую статью Закона о наукоградах. До 2005 года такие критерии были изложены только в постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. № 1072 «Об утверждении критериев присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и Порядок рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса».
Количественное и качественное отличие и сходство данных критериев от изложенных в постановлении Правительства РФ № 1072 заключается в следующем:
1. Сохраняется применявшийся ранее критерий – наличие градообразующего НПК на территории данного муниципального образования;
2. Соответствие градообразующего НПК двум критериям в совокупности, а не одному из них выборочно:
– введенному новому критерию – показателю численности работающих в организациях НПК научно-производственного комплекса, который должен составлять не менее 15 процентов численности работающих на территории данного муниципального образования;
– ранее действовавшему критерию – объему научно-технической продукции или показателю доли стоимости основных фондов комплекса в общем объеме основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сферы, в размере не менее 50%.
При этом объем научно-технической продукции должен теперь соответствовать приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники РФ, а доля объема данной продукции в стоимостном выражении в общем объеме продукции всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории данного муниципального образования, должна составлять теперь не менее 50% вместо применяемого ранее показателя в размере более 50%.
Кроме того, принимается во внимание стоимость только фактически используемых основных фондов комплекса при производстве научно-технической продукции и стоимость только фактически используемых основных фондов всех хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования, за исключением жилищно-коммунальной и социальной сфер.
Введено такое условие, как обязательное вхождение в НПК муниципального образования юридических лиц, зарегистрированных в установленном порядке на территории данного муниципального образования.
Перечень юридических лиц, которые могут быть включены в НПК, расширен и уточнен. Помимо научных организаций и учреждений высшего профессионального образования в НПК могут входить и иные организации, осуществляющие научную, научно-техническую и инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ при наличии у них в случаях, предусмотренных законодательством РФ, государственной аккредитации.
Кроме того, сохранено право вхождения в НПК организаций независимо от организационно-правовой формы, осуществляющих производство продукции, выполнение работ и оказание услуг, при условии, что доля производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении), соответствующей приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники РФ, в течение предшествующих трех лет составляла не менее 50% их общего объема производства.
В соответствии с новым законодательством внесены изменения в порядок присвоения муниципальным образованиям статуса наукограда, его сохранения и прекращения. Так, начиная с 2005 года решение о присвоении статуса наукограда принимает Правительство РФ, а не Президент РФ, как это было раньше. Статус присваивается не на срок до 25 лет, а на срок, устанавливаемый Правительством РФ. Правительство РФ утверждает приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники РФ. Ранее эти показатели утверждал Президент РФ.
Утверждения и представления в федеральные исполнительные органы власти программы развития наукограда с мерами государственной поддержки данного наукограда и с учетом его специфики начиная с 2005 года не требуется.
Вопрос о сохранении статуса наукограда может быть рассмотрен только в соответствии с порядком рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса, устанавливаемого Правительством РФ. Закон предусматривает, что рассмотрение предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда и прекращении такого статуса может быть произведено только в соответствии с устанавливаемым Правительством РФ порядком.
В новом законодательстве сохранена возможность досрочного прекращения статуса наукограда. При этом с некоторыми изменениями сохранен ранее действовавший порядок рассмотрения этого вопроса.
Во-первых, полномочия по этому вопросу переданы с уровня Президента РФ на уровень Правительства РФ.
Во-вторых, установлено, что в случае досрочного прекращения статуса наукограда либо в случае отказа в сохранении статуса наукограда городское поселение, имевшее такой статус, сохраняет статус городского округа.
Основаниями досрочного прекращения статуса наукограда являются несоответствие результатов деятельности научно-производственного комплекса наукограда задачам, определенным Правительством РФ при присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, а также мотивированное ходатайство представительного органа местного самоуправления муниципального образования о досрочном прекращении такого статуса.
Правительство РФ вправе досрочно прекратить статус наукограда в случае исключения из числа государственных приоритетных направлений развития науки, технологии и техники РФ установленных для данного наукограда направлений деятельности, но не ранее чем по истечении пяти лет с момента присвоения статуса наукограда.
На мой взгляд, произведенное новым законодательством изменение условий, критериев и порядка присвоения статуса наукограда будет способствовать оптимизации количества наукоградов и соответственно позволит сконцентрировать финансовые ресурсы на государственную поддержку по приоритетным направлениям развития науки и технологий.
Наиболее радикальные изменения внесены в порядок финансирования и государственной поддержки наукоградов.
Федеральное законодательство о наукоградах регулирует только вопросы выделения средств бюджетам наукоградов из федерального бюджета. Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда РФ является основанием для финансирования из федерального бюджета в виде субвенций на компенсацию дополнительных расходов наукоградов РФ, связанных с их особым статусом, в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. При этом субвенции из федерального бюджета и расходы наукоградов РФ, осуществляемые за счет данных субвенций, не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Порядок финансирования государственной поддержки наукоградов из федерального бюджета утвержден постановлением Правительства РФ от 25 ноября 2004 г. № 682.
В соответствии с этим постановлением субвенции предоставляются для финансирования мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют перечень таких мероприятий и представляют его на утверждение в Министерство образования и науки РФ.
Наукограды осуществляют финансирование мероприятий по развитию социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры только после утверждения перечня мероприятий Министерством образования и науки РФ.
В течение финансового года Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ вправе по обоснованным предложениям органов местного самоуправления наукоградов принимать решения об уточнении размера субвенций, предоставляемых для финансирования конкретных мероприятий, в пределах общего объема средств, выделяемых соответствующему наукограду.
Органы местного самоуправления наукоградов ежеквартально должны представлять в Министерство финансов РФ и в Министерство образования и науки РФ отчет об использовании субвенции по форме, установленной приказом Министерства финансов РФ от 31 декабря 2004 г. № 132н.
Ответственность за целевое использование субвенции несут органы местного самоуправления наукоградов. В случае использования субвенций не по целевому назначению возникает ответственность, предусмотренная Бюджетным кодексом РФ.
Основным недостатком данного порядка является то, что он не предусматривает четкого механизма определения объема субвенции на поддержку социально-культурной, инновационной и инженерной инфраструктуры для конкретного наукограда. На мой взгляд, методика определения субвенции должна быть нацелена на нужды конкретного наукограда по развитию социально-культурной, инновационной и инженерной инфраструктуры с учетом текущего состояния.
В условиях административной реформы на всех уровнях власти наиболее эффективное функционирование наукоградов может быть достигнуто путем координации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Только при соблюдении этого условия наукограды смогут выполнить свою задачу на одном из основных направлений государственной научно-технической политики.
Наукоград следует рассматривать как единый научный и социально-экономический комплекс, деятельность которого регулируется всеми тремя уровнями власти и осуществляется в интересах всего государства. Из этого следует, что должна быть единая программа развития наукограда, предусматривающая действия по поддержке наукоградов всеми уровнями власти и синхронизации этих действий.
