— Дмитрий Михайлович, зачем городам заниматься инвестиционной политикой и вообще, должны ли они этим заниматься?
— Чтобы ответить на этот вопрос, стоит вспомнить времена плановой экономики. В условиях государственной собственности, централизованного планирования распределение и развитие производительных сил шло по известной схеме. Приоритеты развития страны в плановом периоде обретали конкретную форму в отраслевых планах. Если для развития той или иной отрасли требовались дополнительные мощности, а практически всегда так и случалось, то необходимо было эти производственные мощности «привязать» к каким-то конкретным территориям, населенным пунктам. Эта привязка осуществлялась по схемам размещения производительных сил — еще одного элемента централизованного плана. Дальше выделялись ресурсы на строительство объектов, а рядом с ними либо возводились новые города, поселения, либо развивались уже существующие, совершенствовалась инфраструктура и т. д. Схема была понятна, и от самих городов какой-то особой активности в части своего экономического развития не требовалось. Все решения принимались централизованно.
В условиях рынка положение городов изменилось. Сегодня они должны учиться жить в рыночной экономике и по рыночным законам. Это требует от городов проведения собственной осмысленной экономической политики. С одной стороны, они должны работать со своей, уже существующей экономической базой, с другой — стремиться максимально диверсифицировать свою экономику. Иначе любые рыночные конъюнктурные изменения могут создать угрозу положению города, отбросить его на периферию экономического развития. Ярким примером тому могут служить моногорода. В условиях кризиса они оказались самыми уязвимыми.
Укреплять и развивать свою экономическую базу можно только путем привлечения инвесторов, поскольку сегодня централизованные капитальные вложения направляются, главным образом, на крупные инфраструктурные объекты. Это и является предпосылкой для того, чтобы города формировали свою инвестиционную политику и стремились привлекать инвесторов.
— Нередко решению той или иной проблемы препятствует несовершенство законодательства. Насколько корректно наши законы регулируют инвестиционную деятельность муниципалитетов?
— Как мы знаем, деятельность местного самоуправления регламентирована конституционным положением и Законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Существующая законодательная основа вызывает большие вопросы.
В предыдущем Законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 6 «Предметы ведения местного самоуправления» было указано, что к вопросам местного значения относится в том числе и комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований. И, естественно, инвестиционная политика и инвестиционная деятельность муниципального образования рассматривалась как основа социально-экономического развития. Если мы откроем Закон № 131-ФЗ, то подобного положения в нем не найдем. И вообще ни о каком комплексном развитии муниципальных образований там не говорится. Единственное, что в какой-то степени можно отнести к вопросам регулирования экономического развития на местном уровне, это пункт 6 статьи 17, который позволяет органам местного самоуправления разрабатывать планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования и организовывать их выполнение, а также проводить сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования. Так что законодательной основы для создания инвестиционной политики у муниципалитетов как бы и нет. Конечно, можно сослаться на то, что Закон № 131-ФЗ и не запрещает городам осуществлять инвестиционную деятельность, но выделять ресурсы для привлечения инвесторов муниципалитеты реально могут только после распределения средств на решение вопросов местного значения, прямо предусмотренных законом, и при отсутствии дотаций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. И сегодня мы знаем случаи, когда прокуратура, выявляя нецелевое использование бюджетных средств, указывала дотационным муниципалитетам, что они не вправе заниматься, в частности, подготовкой и разработкой стратегических планов социально-экономического развития, поскольку такая деятельность прямо не отнесена к вопросам местного значения и не входит в перечень полномочий органов местного самоуправления. Иными словами, привлечение экспертов и даже отвлечение сотрудников администрации на деятельность, связанную с определением перспективы развития муниципалитета, за рамками текущего бюджетного периода рассматривалось как нецелевое отвлечение ресурсов.
Справедливости ради стоит отметить, что такое происходит далеко не везде. Есть регионы, где власти активно стимулируют разработку и программ, и стратегий, вовлекают муниципалитеты в региональные инвестиционные проекты. Позиция законодателя по данному вопросу также меняется. Сейчас есть движение в сторону того, чтобы вопросы экономического развития на местном уровне получили законодательную подпитку. Будем надеяться, что это произойдет в ближайшее время.
— То есть несовершенство законодательной базы все-таки стало камнем преткновения на пути развития инвестиционной деятельности городов?
— Это всего лишь один из многих вопросов. Не меньшим камнем преткновения стало и то, что сегодня многие муниципалитеты не ориентированы на самостоятельное развитие и часто движутся в русле общего дрейфа региона. Считается, что инвестиционная политика — это прерогатива субъекта Федерации, непосредственно губернатора. Именно он должен озаботиться этим вопросом и ставить задачи местным властям по работе с привлекаемыми им инвесторами.
Есть еще один важный фактор. Поднимая проблему инвестиций, руководители муниципальных образований задаются вопросом: а что, собственно, получит муниципалитет от прихода инвестора? Безусловно, развитие производства на территории предусматривает решение некоторых социальных проблем, например безработицы. Однако для администрации муниципального образования на первом месте стоит вопрос пополнения бюджета. И тут выясняется, что на самом деле связь между бюджетом и уровнем экономического развития в условиях нашего бюджетного законодательства достаточно опосредована. Доля местных налогов и сборов в бюджете любого муниципалитета минимальна. Муниципалитеты могут рассчитывать лишь на определенную долю регулируемых налогов и вливания за счет перераспределения средств с вышестоящего уровня. Сплошь и рядом среднедушевые доходы бюджетов дотационных муниципалитетов оказываются выше, чем в муниципалитетах с относительно благоприятной ситуацией в экономике.
На одном мероприятии я был свидетелем острой дискуссии мэров малых городов о способах формирования местных бюджетов. Практически все согласились с тем, что если бы доходная часть бюджета формировалась на 70 % за счет закрепленных (налоговых) источников, то 30 % они бы добирали за счет резервов налоговой базы и другие вливания были бы не нужны. Но сейчас у муниципалитетов нет стимула искать эти резервы и задействовать их.
Другая сторона проблемы — это состояние информационной базы и доступ муниципалитетов к информации о деятельности хозяйствующих субъектов на своих территориях. Ведь проведение анализа социально-экономического положения, принятие каких-либо управленческих решений возможно только на базе совершенно определенной системы показателей. Значительная часть такой информации сегодня собирается на территории муниципалитетов, в частности, налоговыми органами, но для муниципалитетов она остается недоступной. Чтобы получать информацию, муниципалитеты должны договариваться непосредственно с предприятиями или налоговыми органами, что не всегда возможно. Между тем без информации выстроить грамотную экономическую политику, в том числе и в части инвестиций, очень непросто.
Не лучше обстоят дела и с государственной статистикой, для которой интересы и запросы муниципалитетов всегда являются второстепенными. Упомянутое уже положение Закона № 131-ФЗ об организации сбора информации муниципалитетами не подкреплено порядком выделения средств и потому не работает.
Радует то, что несмотря на все эти проблемы, связанные и с законодательством, и с мотивациями, существует достаточно большая группа муниципалитетов с активными мэрами и администрациями, которые понимают, что выживать и развиваться нужно самим, и активно работают над повышением своего экономического потенциала.
— Возьмем активного мэра, который решил серьезно заняться повышением экономического потенциала своего города. С чего он должен начать?
— В нашей стране существует больше 1000 городов, десятки тысяч районных и поселенческих муниципальных образований, и о большинстве из них мало что известно или неизвестно вообще ничего, в том числе и потенциальным инвесторам. Таким образом, первая задача, которая должна решаться при формировании инвестиционной политики или стратегии, — это выход в информационное пространство. Иными словами, город должен заявить о себе, чтобы о нем узнал потенциальный инвестор. Информационный повод для выхода в пространство может быть любым, не связанным напрямую с задачей привлечения инвестиций. Главное — нужно продемонстрировать свою активность, креативность и готовность включаться в проекты. Показать, что несмотря на существующие проблемы население города активное, живет полноценной, интересной жизнью. Достичь своей цели можно разными способами.
Очень хорошим поводом могут стать различные мероприятия, которые проводятся в муниципальных образованиях и во многих случаях создают позитивные образы городов, формируют их новые бренды. Например, Великие Луки известны как «столица воздухоплавания», Великий Устюг — родина Деда Мороза. Казалось бы, про инвестиции и речи нет, но этот положительный имидж во многих случаях становится очень хорошим стартовым толчком для того, чтобы привлекать к себе инвесторов. Информация о необычных событиях, происходящих в городе, практически всегда привлекает внимание к городу тех, кто завтра может захотеть открыть здесь свой бизнес, и не только в туристической сфере.
Информационные каналы, по котором города могут заявлять о себе, сегодня достаточно многообразны. Конечно же, нужно использовать все средства массовой информации и, безусловно, в первую очередь Интернет. Сегодня наличие собственного портала — необходимая вещь для города. При этом мало создать портал, его нужно сделать живым. Он должен быть действенным, обновляемым и информационно насыщенным, чтобы инвестор, открыв страничку города, мог найти всю нужную ему информацию. Кроме того, надо всячески стимулировать публикации в прессе, на телевидении. Очень хорошо, если есть специальные фильмы, презентации города, рассчитанные на различные целевые аудитории, в том числе и на потенциальных инвесторов.
Я бы выделил еще один важный момент: умение говорить на языке инвестора. И речь идет не только о владении иностранным языком для общения с потенциальными зарубежными партнерами. Предпринимательское сообщество, как любая другая профессиональная группа, выработало и использует специальную терминологию. Знание этой терминологии, умение ее правильно применять — это тоже фактор инвестиционной привлекательности города. Если инвестор говорит об инвестиционных рейтингах, то надо знать, что это такое, и отличать их, например, от рейтингов кредитных. Владение языком инвестора является показателем уровня квалификации и компетенции специалистов города, служит сигналом для инвестора, что он имеет дело с рыночно ориентированной администрацией, которая правильно понимает запросы и интересы инвесторов и готова их адекватно учитывать.
— Итак, наш гипотетический активный мэр сделал первый шаг, заявил о своем городе. Что ему нужно делать дальше?
— А дальше нужно быть готовым к общению с инвестором. У инвестора, который приходит на территорию, есть длинный список вопросов, ответы на которые он должен получить, прежде чем примет решение об инвестициях.
Первым в этом списке стоит вопрос об инвестиционных рисках, то есть, проще говоря, инвестора в первую очередь интересуют возможности и гарантии возврата вложенных средств. Поэтому, если город хочет работать с инвестором, он должен показать ему, что здесь риски минимальны. Конечно, сегодня общий уровень инвестиционного климата в стране оставляет желать лучшего. К слову, прошла информация, что Россия в очередной раз потеряла несколько позиций в списке стран с наиболее благоприятными условиями для ведения бизнеса. Однако существуют риски, которые специфичны именно для данного муниципалитета и подвластны ему. С ними муниципалитету нужно уметь работать. Необходимо показать инвестору, что его инвестиционные риски, даже в условиях общего не совсем благоприятного инвестклимата, будут минимальны, и объяснить почему.
Вещи, о которых я говорю, можно назвать прописными истинами, однако муниципалитеты не всегда уделяют им должное внимание. К сожалению. Например, если говорить о законодательных и нормативных рисках, то, безусловно, повлиять на всю судебную систему муниципалитеты не могут. Как в судах защитить свои инвестиции — с этим должны разбираться федеральные власти. А что может сделать сам муниципалитет, на чем сосредоточить внимание? Обращусь к своему опыту. Когда приезжаешь в муниципалитет и спрашиваешь, ведется ли у них инвестиционная политика, часто слышишь: «Да, у нас создан инвестиционный комитет, который отбирает нужные городу инвестиционные проекты». То есть вхождение на территорию у потенциального инвестора начинается через этот комитет, где ему посоветуют, куда лучше вложить деньги с точки зрения интересов города. Такая «инвестиционная политика» не только не привлечет, а может даже отпугнуть потенциального инвестора. Даже если не брать коррупционную составляющую, которая, как правило, присутствует в таком «общении», совершенно очевидно, что человек, имеющий средства, лучше любого чиновника знает, как ему ими распорядиться, и меньше всего нуждается в каких-либо, часто некомпетентных, подсказках. Инвестиционная привлекательность будет тем выше, чем меньше решений отдано на откуп чиновнику, чем больше процедур прописано и закреплено в нормативных документах. Инвестор должен быть уверен, что, следуя установленной процедуре, он получит ожидаемый результат и будет защищен от любых попыток паразитировать на его бизнесе. Особенно это касается вопроса землепользования. Чтобы получить участок земли, сегодня инвестору приходится пройти семь кругов ада. Наш опыт говорит о том, что, как только муниципалитет устанавливает четкую процедуру получения доступа к земельным ресурсам, сразу идет инвестиционный всплеск. Такое мы наблюдали в городе Бор, в Великом Новгороде и т. д.
Начиная работать с инвестором, надо помнить и о том, что наравне со страхом потерять деньги он боится опоздать на территорию, где инвестиции уже начали приносить прибыль. Среди инвесторов очень развито «стадное чувство». Если в каком-то муниципальном образовании есть успешно работающие инвестиционные проекты, это становится лучшей рекомендацией для других инвесторов, чтобы прийти на эту территорию и вложиться. Пример тому — Ленинградская область. Компания «Форд» первой построила здесь сборочное производство. Это сразу же пробудило интерес других инвесторов, хотя с точки зрения наших оценок Ленинградская область не самый лучший регион для инвестиций. И когда к нам обратилась компания «Тойота» с просьбой найти место для строительства завода, мы подготовили ряд интересных предложений. Однако впоследствии выяснилось, что они все же предпочли Ленинградскую область. И здесь не последнюю роль сыграл тот факт, что в Ленинградской области уже есть аналогичное успешно работающее производство. Сегодня на территории области также построены автосборочные производства General Motors и Nissan. История успеха в деле инвестиций очень важна. Поэтому, если в муниципалитет пришел инвестор и успешно реализовал свой проект, об этом нужно рассказывать, это надо всячески афишировать.
— На чем муниципальному образованию следует сделать акцент, заявляя об инвестиционном климате?
— Составляющие инвестиционного климата — это риски и инвестиционный потенциал. Если говорить об инвестиционном потенциале, то надо отметить три наиболее существенных позиции, которые относятся именно к муниципальным образованиям: трудовой потенциал, земля, инфраструктура. Означенные три позиции будут интересовать инвестора в первую очередь.
Что касается трудового потенциала, следует отметить, что существует некоторое недопонимание этого вопроса. Говоря о трудовом потенциале, города часто ограничиваются данными о безработице, ассоциируя ее со свободной рабочей силой. Однако такая информация инвестору мало что скажет, так как он прекрасно понимает, что качество свободной рабочей силы может быть очень разным. Есть так называемая застойная безработица, есть женская безработица, с использованием которой у инвестора могут возникать серьезные проблемы.
Но может быть и другая ситуация: небольшое муниципальное образование находится рядом с крупным городом. Безработица очень низкая, свободной рабочей силы нет, но выясняется, что велика маятниковая миграция, когда значительное число людей ездит на работу в этот большой город. Надо сказать, что маятниковая миграция статистикой не отслеживается и в большинстве городов имеются только очень приблизительные оценки ее масштабов. На самом деле маятниковая миграция — это и есть тот трудовой потенциал, о котором нужно заявлять. Это активные люди, они квалифицированны и востребованны, поскольку смогли найти работу в соседнем городе. Однако получи они работу такого же квалификационного уровня, с такой же зарплатой в своем городе, они бы перестали куда-то ездить и с гораздо большим удовольствием работали недалеко от дома, экономя на транспорте время и деньги. Это и есть реальный трудовой потенциал города, и именно его надо в первую очередь предъявлять инвесторам.
Вообще, стоит сказать, что к инвестиционной политике, стратегии не нужно подходить формально. Напротив, надо выискивать реальные сильные и позитивные стороны каждого муниципалитета, правильно их оценивать и освещать. И, кстати говоря, они всегда находятся.
— Какие еще факторы могут обеспечить успешные инвестиции?
— Очень часто успешные инвестиционные проекты, успешная инвестиционная деятельность возникают там, где есть связка между городом и субъектом Федерации, поскольку от субъекта Федерации сегодня зависит больше, чем от города. Улучшать инвестиционный климат субъекту легче в силу того, что средств у него для этого гораздо больше. К тому же, заходя в тот или иной регион, инвестор, как правило, общается с администрацией региона и именно тут пытается получить информацию о муниципалитетах.
Есть еще один важный момент, который нужно учитывать. Сегодня становится более значимым с точки зрения инвестиционной привлекательности фактор состояния городской среды. Российский инвестор, оценивая инвестиционный потенциал муниципалитета, акцентирует свое внимание на земельных участках, инфраструктуре, трудовом ресурсе и т. д. Зарубежного инвестора при принятии инвестиционных решений волнует несколько другой вопрос: а в какой среде будут жить его топ-менеджеры, сотрудники. Где они будут отдыхать, проводить свободное время, где будут учиться их дети и т. д. Одним словом, в конкуренции за инвестиционные ресурсы многие факторы, которые раньше с точки зрения инвестиционного потенциала не рассматривались, сегодня становятся значимыми. Поэтому, если город начал активную работу по привлечению инвесторов, но при этом его улицы завалены мусором, фасады зданий обветшали, а дороги в рытвинах и колдобинах, успеха такой муниципалитет вряд ли достигнет.
Материал подготовила Ольга ГОРШЕНИНА, Журнал "Бюджет" Ноябрь 2009 г.
