В начале сентября 2005 года рост цен на нефтепродукты обогнал темпы инфляции. Для его остановки потребовалось политическое вмешательство государства. При этом на высшем уровне было заявлено, что для доказательства факта картельного сговора у правительства нет необходимого инструментария.
О последних событиях на фронте борьбы с «черным» монополизмом «Бюджет» беседует с Анатолием ГОЛОМОЛЗИНЫМ, заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ.
– Анатолий Николаевич, опишите инструментарий, который государство выработало или пока вырабатывает для улучшения ситуации на рынке нефтепродуктов. Какова история этого вопроса?
– Прежде всего, существуют традиционные меры, с помощью которых ФАС России пресекает нарушения в сфере антимонопольного законодательства. Есть две разновидности таких санкций. Первая – штраф за неисполнение предписания, которое выносится после возбуждения дела по факту нарушения антимонопольного законодательства. Максимальный размер такого штрафа составляет 5000 МРОТ. Вторая санкция – это изъятие необоснованного дохода. Если в ходе рассмотрения дела мы вдруг выясняем, что компания получила доход вследствие нарушения закона, мы полностью изымаем этот доход и перечисляем его в бюджет.
В 2004 году сумма изъятого у компаний необоснованного дохода составила 100 млн. рублей. В этом году было возбуждено около 10 дел по факту нарушения антимонопольного законодательства. При этом по нашим подсчетам, сумма изъятого дохода пока меньше, чем в прошлом году. Но практически в каждом из пяти случаев, где подтвердились факты нарушения антимонопольного законодательства, мы изымали необоснованно полученный доход.
– В число нарушителей антимонопольного законодательства входят почти все нефтяные компании. А требование вывести нефть «на чистую воду» становится политическим ресурсом для всех ветвей власти. Недавно председатель Совета Федерации Светлана Орлова попросила вас работать активнее, предложив ввести уголовную ответственность за картельный сговор. Что вы думаете по поводу упреков в сторону ФАС?
– Мы рассматриваем сложившуюся ситуацию исключительно с экономической точки зрения. Полагаем, что эту ситуацию можно улучшить, для чего ФАС России предлагает предпринять ряд мер. Свое видение проблемы и предложения служба излагала в Совете Федерации, и в принципе законодатели поддерживают наши инициативы. Также нас поддержала Государственная дума: Закон о защите конкуренции был принят в первом чтении подавляющим большинством голосов при одном воздержавшемся.
Какие новации? Например, вводится ряд инструментов, позволяющих повысить эффективность нашей работы, в частности, по выявлению картельных сговоров. Мы даем новые определения – что такое «согласованное действие», что такое «координация деятельности». Кроме того, предлагаем механизмы смягчения наказания для тех участников ценового сговора, которые открыли свое участие в нем и приняли деятельные меры по устранению последствий нарушения законодательства. Также введено понятие «коллективного доминирования» – ситуации, характерной для современных рынков с преобладающей олигопольной структурой, в том числе для рынков нефти и нефтепродуктов.
– Закон о защите конкуренции был задуман вместе с поправками в Кодекс об административных правонарушениях РФ, в которых предполагалось привязать суммы штрафов к годовому обороту компании-нарушителя. Но эти поправки до сих пор не приняты. Какие прогнозы можно дать насчет их будущего?
– Пока поправки внесены в Правительство РФ. Ожидаем, что в ближайшее время правительство внесет их в Думу. По нашим расчетам, поправки могут быть рассмотрены и приняты в период осенней сессии.
– Чем вызваны претензии Президента РФ Владимира Путина к новой редакции Закона о защите конкуренции? Я имею в виду направленное на имя спикера Госдумы Бориса Грызлова критическое письмо, смысл которого сводился к тому, что новый закон стимулирует рост коррупции, бьет по инвестиционному климату…
– Мы подготовили предложения и дополнения в законопроект, все замечания Президента РФ нами учтены. Хочу отметить, что по тем новеллам, которые направлены на повышение эффективности антимонопольного законодательства (коллективное доминирование, согласованные действия, координация деятельности и ряд других), замечаний не было.
– Расскажите еще о нововведениях, которые предлагает ФАС России. Какие существуют меры помимо «наказания рублем»? Когда и каким образом будут осуществляться, к примеру, биржевые торги, которые так нужны всем «заложникам ГСМ» – сельчанам и так далее?
– Биржевые торги – это наше давнее предложение, мы пытаемся его реализовать уже несколько лет. Биржа нужна для того, чтобы появились рыночные котировки цен на топливо, чтобы участники рынка могли хеджировать свои риски. Например, те, кто приобретает мазут на зиму, имели бы возможность купить фьючерс, то есть получить гарантию своевременной поставки этого мазута, и спокойно планировать свой бизнес.
До последнего времени не получалось реализовать подобные идеи: некоторые участники рынка нас не поддерживали. Сегодня ситуация кардинально улучшилась. Приняты поправки в законодательство о поставках для госнужд, ранее подготовленные ФАС России совместно с МЭРТ России. В них говорится о том, что товары, имеющие биржевую природу, по решению Правительства РФ могут приобретаться для правительства в режиме биржевых торгов. Государство однозначно заявило, что процедуру закупок для своих нужд оно хочет сделать прозрачной и понятной. А делать это оно будет на биржевой площадке. Что касается участников рынка, то они понимают: реальные биржевые котировки им необходимы хотя бы для того, чтобы к ним не было претензий со стороны налоговых органов.
Сейчас наша служба подготовила два постановления правительства, которые находятся на рассмотрении в МЭРТ России: по реализации биржевых торгов и по задействованию системы госкомрезерва в режиме товарных интервенций. Эти инструменты смогут защитить рынок от неблагоприятных, резких колебаний. Мы рассчитываем, что до конца 2005 года документы будут рассмотрены в правительстве. Идет совместная работа с Минпромэнерго России и Федеральной службой по финансовым рынкам. Идеологических разночтений нет, и мы не предвидим трудностей.
– Что нужно изменить в существующей системе взимания акцизов? Вы не раз отмечали, что она создает предпосылки для развития коррупции, связывая интересы субъектов Федерации с интересами нефтяников…
– Механизмы взимания акцизов в рамках договоренности с региональными властями позволяют компаниям уплачивать этот налог в обмен на гарантии поставок в тот или иной регион. Это приводит к усилению доминирования отдельных компаний на региональных рынках. У потребителей остается меньше возможностей выбирать поставщика топлива, что в свою очередь создает предпосылки для необоснованного роста цен.
У региональных властей имеются рычаги, чтобы воздействовать на эту ситуацию как в положительную, так и в отрицательную сторону. Мы полагаем, что власти могли бы более эффективно, деятельно участвовать в усилении конкуренции, недопущении необоснованного роста цен.
Акцизы – это один из вариантов воздействия на ситуацию. Второй вариант – выделение участков под АЗС. Если в регионе доминирует одна компания, то целесообразно выделять участки другим вертикально интегрированным компаниям (ВИНК), другим независимым участникам рынка, тем самым стимулируя развитие конкуренции.
– Имеет ли вообще смысл борьба против монополизма определенных компаний, как правило, закрепившихся регионально? Вы ратуете за средний бизнес в нефтегазовой отрасли, но процессы глобализации не оставляют ему места…
– Когда вы едете по необъятным просторам нашей родины и проезжаете по одному субъекту Федерации – у вас красные бензоколонки, по другому – синие, по третьему – зеленые. Если бы у вас рябило в глазах, это означало бы, что компаний много и есть возможность выбора. Но «рябит» только в Москве, в Санкт-Петербурге, а в целом ситуация не очень благоприятная.
В США, к примеру, ситуация и в оптовой, и в розничной торговле нефтепродуктами, и в нефтедобыче отличается от нашей. Существует развитый рынок нефти и нефтепродуктов, включающий биржевую торговлю. В условиях рыночной инфраструктуры 40% нефти добывается малыми и средними нефтяными компаниями. В России это менее 5%, и число таких компаний еще уменьшается: лет 7 назад их было 13%. То же касается розницы – совсем недавно независимая розница была представлена на уровне 65%, сейчас – 50%. Происходит сужение зоны конкуренции, в том числе за счет нерациональной налоговой политики. Так, введение плоской шкалы НДПИ привело к тому, что с рынка нефти сразу стали устраняться независимые нефтяные компании, а принятие системы взимания акцизов в нынешнем виде привело к снижению уровня конкуренции на региональных рынках нефтепродуктов.
Нужно принимать целый ряд мер для нормализации ситуации на рынке. Одна из реализуемых нами мер состоит в выдвижении к крупным ВИНК требований, направленных на обеспечение конкуренции. Эти требования ФАС России выдвигает в течение последних пяти лет в рамках контроля за крупными сделками. К примеру, на НПЗ все должны иметь доступ в равной степени, а не на дискриминационных условиях. В числе последних такое требование было предъявлено к «Газпрому» при приобретении ОАО «Сибнефть».
Проблема в том, что независимые участники рынка боятся жаловаться на крупные компании, если создаются дискриминационные условия. Поэтому сейчас мы создаем при территориальных управлениях ФАС, расположенных на местах, где существуют НПЗ, своеобразные общественные советы. В них входят представители ТПП, основных топливных ассоциаций. Это позволяет сделать процесс прозрачным.
И вопрос не в разукрупнении нефтяных компаний, а в создании условий для конкуренции между ВИНК, в развитии конкурентной среды за счет снижения барьеров для входа на рынок, создания равных условий деятельности для всех компаний, формирования полноценной рыночной инфраструктуры.
– Вы ратуете за углубление переработки нефти. Но, как мне объяснили в МЭРТ России, основная доля экспорта России – это сырая нефть, а не нефтепродукты. Зачем тогда углублять переработку?
– Поставки на внутренний и внешний рынки изменились достаточно серьезно. В 1995 году половина добываемой нефти и производимых в стране нефтепродуктов поставлялась на внутренний рынок, а половина – на внешний. Сейчас примерно три четверти поставляется на внешний рынок и лишь одна четверть – для внутреннего потребления. И действительно, на внешний рынок поставляется преимущественно сырая нефть. По большей части, прирост в добыче нефти за последние 10 лет происходил именно за счет реализации сырой нефти и направлялся на внешний рынок.
Это обусловлено в том числе конъюнктурой внешнего рынка. Темпы роста внутреннего потребления были существенно ниже, несмотря на значительные в последние годы темпы автомобилизации страны. Глубина переработки за последние годы не менялась. Сейчас она находится на уровне 70% и имеет тенденцию к снижению. Компаний, которые провели существенную модернизацию нефтеперерабатывающего оборудования, очень мало. Это одна из причин того, что наши нефтепродукты не пользуются спросом на внешнем рынке, так как не удовлетворяют требованиям к качеству.
К сожалению, у нефтепродуктов, которые мы поставляем на внешний рынок, низкая степень переработки. Из произведенного в стране бензина на экспорт поставляется примерно 15% бензина и 50% дизельного топлива. В поставках превалирует мазут. Примерно 60% производимого мазута направляется на экспорт, и за рубежом он используется преимущественно в качестве сырья для дальнейшей переработки на НПЗ. В этом смысле наш мазут конкурирует на внешнем рынке с нашей же нефтью. Нельзя сказать, что это нормальная ситуация.
– Введение дифференцированного НДПИ… Чем объяснить 13-летнюю историю вопроса?
– Нельзя сказать, что плоская шкала НДПИ применялась всегда. Раньше региональные власти могли применять механизмы гибкого налогообложения. Примером является Татарстан. Там даже в то время, когда цены на внешнем рынке были минимальны – около 12–15 долларов за баррель, налоговыми методами стимулирования нефтедобычи малыми и средними компаниями было обеспечено, с одной стороны, увеличение прироста добычи нефти, повышение занятости, а с другой стороны – увеличение объема поступающих налогов.
Плоская же шкала НДПИ приводит к тому, что увеличивается процент простаивающих скважин, меньшее внимание уделяется месторождениям с ухудшенными геологическими условиями. Она изначально создает неравные условия для работы ВИНК и иных нефтедобывающих компаний: возможности поставки нефтепродуктов у них значительно отличаются.
Кризисные явления в нефтедобыче нарастают. И энергостратегия России, и здравый смысл требуют того, чтобы мы готовились к совершенно иным условиям нефтедобычи. Ведь эра месторождений с высокими дебетами, с хорошими горно-геологическими условиями заканчивается.
– Проект введения дифференцированного НДПИ ведут и «Росэнерго», и ФАС, и МЭРТ. Какие трудности возникают в совместной работе?
– Особых проблем нет. При Минэкономразвития России существует рабочая группа, которая объединяет все заинтересованные ведомства. Периодически проводятся совещания, в том числе с участием представителей нефтяных компаний. Поэтому нельзя сказать, что кто-то не услышан, и есть основания полагать, что в 2007 году мы придем к дифференцированной шкале налогообложения добычи полезных ископаемых.
– По вашим прогнозам, как географически будет шириться нефтедобыча, ведь уже открытые провинции истощены? Это будет Восточная Сибирь или требующие гигантских вложений шельфы Северных морей?
– Что касается восточносибирских проектов, то механизмы, стимулирующие их развитие, существуют уже сейчас: это налоговые каникулы и дифференциация НДПИ, о чем говорилось выше. Что касается шельфа, то будет применяться такой механизм, как Соглашение о разделе продукции (СРП). В последнее время зона применения СРП сузилась. Но это не коснулось освоения шельфа. Те прогнозы, которые делались в энергостратегии по нефтедобыче на 2010 год, реализованы уже сегодня. Идет опережающая нефтедобыча, и это может стать причиной снижения уровня нефтедобычи в перспективе.
– Насколько ФАС России использует в своей работе опыт других стран – поставщиков нефти, опыт стран периферийного капитализма? Прок и перспектива сотрудничества с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)?
– ФАС является наблюдателем в комитете ОЭСР по конкуренции. Мы принимаем участие во всех заседаниях этого профильного комитета. В 2004 в ОЭСР был представлен отчет России о ходе реформ и вопросах конкуренции. Он получил самую высокую оценку. Кроме того, мы являемся членами АТЭС (Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества), членами СНГ, принимаем активное участие в формировании Единого экономического пространства. В этом смысле мы анализируем опыт других интеграционных образований: НАФТА, Евросоюз… Полезен опыт Канады, США, связанный с развитием малых и средних месторождений нефти, инфраструктуры рынка, в том числе и биржевых технологий.
– Сегодня многие призывают не стесняться ярлыка «сырьевой придаток»… Говорится о том, что налоговая нагрузка на ТЭК сейчас чрезмерна и нужно освободить его от усиленного контроля государства. Необходимо укрупнять нефтяной бизнес в условиях глобализации, считают сторонники «сырьевого придатка»… Ваш комментарий?
– Статус сырьевой державы ассоциируется с так называемой «голландской болезнью», и мы бы не хотели, чтобы страна болела ею. Принимаются меры, чтобы не допустить развития событий по данному сценарию. Имеющийся Стабилизационный фонд – это деньги, которые мы имеем благодаря конъюнктуре на рынке нефти, и они могут заработать в отдаленной перспективе, чтобы не допустить негативного развития событий в экономике при ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры.
Сейчас созданы весьма благоприятные условия для устойчивого развития экономики, профицитный бюджет, как и Стабилизационный фонд, сформированы большей частью за счет нефтяных денег. При этом периодически обсуждается вопрос о том, избыточна ли нагрузка на нефтяной сектор. На наш взгляд, для того чтобы считать эту нагрузку чрезмерной, оснований нет. Она составляет порядка 55–60%, в некоторых странах эта нагрузка гораздо больше: в Европе речь идет о 75–80%. Правда, в некоторых странах она ниже.
Мы считаем, что изменения в системе налогообложения должны быть поэтапными, для того чтобы способствовать развитию и рынков в нефтяной сфере, и сопряженных рынков. В период глобализации необходимо создавать условия для повышения конкурентоспособности национальной экономики. Формирование инфраструктуры рынка является необходимой предпосылкой для этого, а биржевая торговля и институты финансовых рынков являются краеугольными камнями этой инфраструктуры.
Формирование инфраструктуры финансовых рынков создает возможность, с одной стороны, для перелива капитала из нефтяного бизнеса, с другой – для привлечения новых инвесторов, в том числе коллективных, пенсионных фондов. Но сейчас еще не созданы условия для полномасштабного развития данного сценария. Нефтяные деньги работают, например, в железнодорожной сфере. Так, значительно увеличился объем железнодорожных перевозок нефти и нефтепродуктов. При этом практически основную их часть осуществляют независимые операторы, которые не входят в систему «РЖД». Это, в свою очередь, дало толчок для взрывного развития железнодорожного машиностроения и обеспечило устойчивость и качество росту ВВП. Работают нефтяные деньги и на строительных рынках. Хотелось бы, чтобы они работали на рынках не только элитного, но и общедоступного жилья.
Рост цен на нефть и нефтепродукты будет восприниматься немного по-другому, если в активы ВИНК будет привлечен публичный капитал социально ориентированных инвесторов, в том числе пенсионных фондов. Нефтяной бизнес не должен быть сам для себя, он должен работать на экономику, для населения.
Беседовал Иван ЧАГАТАЕВ
Справка «Бюджета»
Анатолий Голомолзин,
заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ
Родился 27 ноября 1960 года в г. Кяхта Бурятской АССР.
В 1983 г. окончил Иркутский политехнический институт по специальности «Автоматизированные системы управления».
В 1997 г. окончил курс обучения в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Кандидат технических наук.
1983–1995 гг. – работал в Сибирском энергетическом институте, занимался проблемами развития теплоснабжения, атомной энергетики, газоснабжения, вопросами риска и безопасности, а также тематикой формирования рыночных отношений в энергетике.
С 1995 года работает в антимонопольных органах. Был советником председателя, начальником отдела Государственного комитета по антимонопольной политике (ГКАП России), начальником Управления по ограничительной деловой практике и антимонопольному контролю в ТЭК, транспорте и связи Государственного антимонопольного комитета (ГАК России).
Январь 1999 – июнь 2000 года – начальник Управления по антимонопольной политике в ТЭК, транспорте и связи МАП России.
В июне 2000 г. назначен заместителем министра Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Курировал вопросы контроля соблюдения антимонопольного законодательства в топливно-энергетическом комплексе, транспорте и связи, а также государственного регулирования естественных монополий.
Указом Президента РФ от 22 февраля 2001 г. № 224 награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени.
16 апреля 2004 г. назначен заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы.
О последних событиях на фронте борьбы с «черным» монополизмом «Бюджет» беседует с Анатолием ГОЛОМОЛЗИНЫМ, заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ.
– Анатолий Николаевич, опишите инструментарий, который государство выработало или пока вырабатывает для улучшения ситуации на рынке нефтепродуктов. Какова история этого вопроса?
– Прежде всего, существуют традиционные меры, с помощью которых ФАС России пресекает нарушения в сфере антимонопольного законодательства. Есть две разновидности таких санкций. Первая – штраф за неисполнение предписания, которое выносится после возбуждения дела по факту нарушения антимонопольного законодательства. Максимальный размер такого штрафа составляет 5000 МРОТ. Вторая санкция – это изъятие необоснованного дохода. Если в ходе рассмотрения дела мы вдруг выясняем, что компания получила доход вследствие нарушения закона, мы полностью изымаем этот доход и перечисляем его в бюджет.
– В число нарушителей антимонопольного законодательства входят почти все нефтяные компании. А требование вывести нефть «на чистую воду» становится политическим ресурсом для всех ветвей власти. Недавно председатель Совета Федерации Светлана Орлова попросила вас работать активнее, предложив ввести уголовную ответственность за картельный сговор. Что вы думаете по поводу упреков в сторону ФАС?
– Мы рассматриваем сложившуюся ситуацию исключительно с экономической точки зрения. Полагаем, что эту ситуацию можно улучшить, для чего ФАС России предлагает предпринять ряд мер. Свое видение проблемы и предложения служба излагала в Совете Федерации, и в принципе законодатели поддерживают наши инициативы. Также нас поддержала Государственная дума: Закон о защите конкуренции был принят в первом чтении подавляющим большинством голосов при одном воздержавшемся.
Какие новации? Например, вводится ряд инструментов, позволяющих повысить эффективность нашей работы, в частности, по выявлению картельных сговоров. Мы даем новые определения – что такое «согласованное действие», что такое «координация деятельности». Кроме того, предлагаем механизмы смягчения наказания для тех участников ценового сговора, которые открыли свое участие в нем и приняли деятельные меры по устранению последствий нарушения законодательства. Также введено понятие «коллективного доминирования» – ситуации, характерной для современных рынков с преобладающей олигопольной структурой, в том числе для рынков нефти и нефтепродуктов.
– Закон о защите конкуренции был задуман вместе с поправками в Кодекс об административных правонарушениях РФ, в которых предполагалось привязать суммы штрафов к годовому обороту компании-нарушителя. Но эти поправки до сих пор не приняты. Какие прогнозы можно дать насчет их будущего?
– Пока поправки внесены в Правительство РФ. Ожидаем, что в ближайшее время правительство внесет их в Думу. По нашим расчетам, поправки могут быть рассмотрены и приняты в период осенней сессии.
– Чем вызваны претензии Президента РФ Владимира Путина к новой редакции Закона о защите конкуренции? Я имею в виду направленное на имя спикера Госдумы Бориса Грызлова критическое письмо, смысл которого сводился к тому, что новый закон стимулирует рост коррупции, бьет по инвестиционному климату…
– Мы подготовили предложения и дополнения в законопроект, все замечания Президента РФ нами учтены. Хочу отметить, что по тем новеллам, которые направлены на повышение эффективности антимонопольного законодательства (коллективное доминирование, согласованные действия, координация деятельности и ряд других), замечаний не было.
– Расскажите еще о нововведениях, которые предлагает ФАС России. Какие существуют меры помимо «наказания рублем»? Когда и каким образом будут осуществляться, к примеру, биржевые торги, которые так нужны всем «заложникам ГСМ» – сельчанам и так далее?
– Биржевые торги – это наше давнее предложение, мы пытаемся его реализовать уже несколько лет. Биржа нужна для того, чтобы появились рыночные котировки цен на топливо, чтобы участники рынка могли хеджировать свои риски. Например, те, кто приобретает мазут на зиму, имели бы возможность купить фьючерс, то есть получить гарантию своевременной поставки этого мазута, и спокойно планировать свой бизнес.
До последнего времени не получалось реализовать подобные идеи: некоторые участники рынка нас не поддерживали. Сегодня ситуация кардинально улучшилась. Приняты поправки в законодательство о поставках для госнужд, ранее подготовленные ФАС России совместно с МЭРТ России. В них говорится о том, что товары, имеющие биржевую природу, по решению Правительства РФ могут приобретаться для правительства в режиме биржевых торгов. Государство однозначно заявило, что процедуру закупок для своих нужд оно хочет сделать прозрачной и понятной. А делать это оно будет на биржевой площадке. Что касается участников рынка, то они понимают: реальные биржевые котировки им необходимы хотя бы для того, чтобы к ним не было претензий со стороны налоговых органов.
Сейчас наша служба подготовила два постановления правительства, которые находятся на рассмотрении в МЭРТ России: по реализации биржевых торгов и по задействованию системы госкомрезерва в режиме товарных интервенций. Эти инструменты смогут защитить рынок от неблагоприятных, резких колебаний. Мы рассчитываем, что до конца 2005 года документы будут рассмотрены в правительстве. Идет совместная работа с Минпромэнерго России и Федеральной службой по финансовым рынкам. Идеологических разночтений нет, и мы не предвидим трудностей.
– Что нужно изменить в существующей системе взимания акцизов? Вы не раз отмечали, что она создает предпосылки для развития коррупции, связывая интересы субъектов Федерации с интересами нефтяников…
– Механизмы взимания акцизов в рамках договоренности с региональными властями позволяют компаниям уплачивать этот налог в обмен на гарантии поставок в тот или иной регион. Это приводит к усилению доминирования отдельных компаний на региональных рынках. У потребителей остается меньше возможностей выбирать поставщика топлива, что в свою очередь создает предпосылки для необоснованного роста цен.
У региональных властей имеются рычаги, чтобы воздействовать на эту ситуацию как в положительную, так и в отрицательную сторону. Мы полагаем, что власти могли бы более эффективно, деятельно участвовать в усилении конкуренции, недопущении необоснованного роста цен.
Акцизы – это один из вариантов воздействия на ситуацию. Второй вариант – выделение участков под АЗС. Если в регионе доминирует одна компания, то целесообразно выделять участки другим вертикально интегрированным компаниям (ВИНК), другим независимым участникам рынка, тем самым стимулируя развитие конкуренции.
– Имеет ли вообще смысл борьба против монополизма определенных компаний, как правило, закрепившихся регионально? Вы ратуете за средний бизнес в нефтегазовой отрасли, но процессы глобализации не оставляют ему места…
– Когда вы едете по необъятным просторам нашей родины и проезжаете по одному субъекту Федерации – у вас красные бензоколонки, по другому – синие, по третьему – зеленые. Если бы у вас рябило в глазах, это означало бы, что компаний много и есть возможность выбора. Но «рябит» только в Москве, в Санкт-Петербурге, а в целом ситуация не очень благоприятная.
В США, к примеру, ситуация и в оптовой, и в розничной торговле нефтепродуктами, и в нефтедобыче отличается от нашей. Существует развитый рынок нефти и нефтепродуктов, включающий биржевую торговлю. В условиях рыночной инфраструктуры 40% нефти добывается малыми и средними нефтяными компаниями. В России это менее 5%, и число таких компаний еще уменьшается: лет 7 назад их было 13%. То же касается розницы – совсем недавно независимая розница была представлена на уровне 65%, сейчас – 50%. Происходит сужение зоны конкуренции, в том числе за счет нерациональной налоговой политики. Так, введение плоской шкалы НДПИ привело к тому, что с рынка нефти сразу стали устраняться независимые нефтяные компании, а принятие системы взимания акцизов в нынешнем виде привело к снижению уровня конкуренции на региональных рынках нефтепродуктов.
Нужно принимать целый ряд мер для нормализации ситуации на рынке. Одна из реализуемых нами мер состоит в выдвижении к крупным ВИНК требований, направленных на обеспечение конкуренции. Эти требования ФАС России выдвигает в течение последних пяти лет в рамках контроля за крупными сделками. К примеру, на НПЗ все должны иметь доступ в равной степени, а не на дискриминационных условиях. В числе последних такое требование было предъявлено к «Газпрому» при приобретении ОАО «Сибнефть».
Проблема в том, что независимые участники рынка боятся жаловаться на крупные компании, если создаются дискриминационные условия. Поэтому сейчас мы создаем при территориальных управлениях ФАС, расположенных на местах, где существуют НПЗ, своеобразные общественные советы. В них входят представители ТПП, основных топливных ассоциаций. Это позволяет сделать процесс прозрачным.
И вопрос не в разукрупнении нефтяных компаний, а в создании условий для конкуренции между ВИНК, в развитии конкурентной среды за счет снижения барьеров для входа на рынок, создания равных условий деятельности для всех компаний, формирования полноценной рыночной инфраструктуры.
– Вы ратуете за углубление переработки нефти. Но, как мне объяснили в МЭРТ России, основная доля экспорта России – это сырая нефть, а не нефтепродукты. Зачем тогда углублять переработку?
– Поставки на внутренний и внешний рынки изменились достаточно серьезно. В 1995 году половина добываемой нефти и производимых в стране нефтепродуктов поставлялась на внутренний рынок, а половина – на внешний. Сейчас примерно три четверти поставляется на внешний рынок и лишь одна четверть – для внутреннего потребления. И действительно, на внешний рынок поставляется преимущественно сырая нефть. По большей части, прирост в добыче нефти за последние 10 лет происходил именно за счет реализации сырой нефти и направлялся на внешний рынок.
Это обусловлено в том числе конъюнктурой внешнего рынка. Темпы роста внутреннего потребления были существенно ниже, несмотря на значительные в последние годы темпы автомобилизации страны. Глубина переработки за последние годы не менялась. Сейчас она находится на уровне 70% и имеет тенденцию к снижению. Компаний, которые провели существенную модернизацию нефтеперерабатывающего оборудования, очень мало. Это одна из причин того, что наши нефтепродукты не пользуются спросом на внешнем рынке, так как не удовлетворяют требованиям к качеству.
К сожалению, у нефтепродуктов, которые мы поставляем на внешний рынок, низкая степень переработки. Из произведенного в стране бензина на экспорт поставляется примерно 15% бензина и 50% дизельного топлива. В поставках превалирует мазут. Примерно 60% производимого мазута направляется на экспорт, и за рубежом он используется преимущественно в качестве сырья для дальнейшей переработки на НПЗ. В этом смысле наш мазут конкурирует на внешнем рынке с нашей же нефтью. Нельзя сказать, что это нормальная ситуация.
– Введение дифференцированного НДПИ… Чем объяснить 13-летнюю историю вопроса?
– Нельзя сказать, что плоская шкала НДПИ применялась всегда. Раньше региональные власти могли применять механизмы гибкого налогообложения. Примером является Татарстан. Там даже в то время, когда цены на внешнем рынке были минимальны – около 12–15 долларов за баррель, налоговыми методами стимулирования нефтедобычи малыми и средними компаниями было обеспечено, с одной стороны, увеличение прироста добычи нефти, повышение занятости, а с другой стороны – увеличение объема поступающих налогов.
Плоская же шкала НДПИ приводит к тому, что увеличивается процент простаивающих скважин, меньшее внимание уделяется месторождениям с ухудшенными геологическими условиями. Она изначально создает неравные условия для работы ВИНК и иных нефтедобывающих компаний: возможности поставки нефтепродуктов у них значительно отличаются.
Кризисные явления в нефтедобыче нарастают. И энергостратегия России, и здравый смысл требуют того, чтобы мы готовились к совершенно иным условиям нефтедобычи. Ведь эра месторождений с высокими дебетами, с хорошими горно-геологическими условиями заканчивается.
– Проект введения дифференцированного НДПИ ведут и «Росэнерго», и ФАС, и МЭРТ. Какие трудности возникают в совместной работе?
– Особых проблем нет. При Минэкономразвития России существует рабочая группа, которая объединяет все заинтересованные ведомства. Периодически проводятся совещания, в том числе с участием представителей нефтяных компаний. Поэтому нельзя сказать, что кто-то не услышан, и есть основания полагать, что в 2007 году мы придем к дифференцированной шкале налогообложения добычи полезных ископаемых.
– По вашим прогнозам, как географически будет шириться нефтедобыча, ведь уже открытые провинции истощены? Это будет Восточная Сибирь или требующие гигантских вложений шельфы Северных морей?
– Что касается восточносибирских проектов, то механизмы, стимулирующие их развитие, существуют уже сейчас: это налоговые каникулы и дифференциация НДПИ, о чем говорилось выше. Что касается шельфа, то будет применяться такой механизм, как Соглашение о разделе продукции (СРП). В последнее время зона применения СРП сузилась. Но это не коснулось освоения шельфа. Те прогнозы, которые делались в энергостратегии по нефтедобыче на 2010 год, реализованы уже сегодня. Идет опережающая нефтедобыча, и это может стать причиной снижения уровня нефтедобычи в перспективе.
– Насколько ФАС России использует в своей работе опыт других стран – поставщиков нефти, опыт стран периферийного капитализма? Прок и перспектива сотрудничества с Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)?
– ФАС является наблюдателем в комитете ОЭСР по конкуренции. Мы принимаем участие во всех заседаниях этого профильного комитета. В 2004 в ОЭСР был представлен отчет России о ходе реформ и вопросах конкуренции. Он получил самую высокую оценку. Кроме того, мы являемся членами АТЭС (Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества), членами СНГ, принимаем активное участие в формировании Единого экономического пространства. В этом смысле мы анализируем опыт других интеграционных образований: НАФТА, Евросоюз… Полезен опыт Канады, США, связанный с развитием малых и средних месторождений нефти, инфраструктуры рынка, в том числе и биржевых технологий.
– Сегодня многие призывают не стесняться ярлыка «сырьевой придаток»… Говорится о том, что налоговая нагрузка на ТЭК сейчас чрезмерна и нужно освободить его от усиленного контроля государства. Необходимо укрупнять нефтяной бизнес в условиях глобализации, считают сторонники «сырьевого придатка»… Ваш комментарий?
– Статус сырьевой державы ассоциируется с так называемой «голландской болезнью», и мы бы не хотели, чтобы страна болела ею. Принимаются меры, чтобы не допустить развития событий по данному сценарию. Имеющийся Стабилизационный фонд – это деньги, которые мы имеем благодаря конъюнктуре на рынке нефти, и они могут заработать в отдаленной перспективе, чтобы не допустить негативного развития событий в экономике при ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры.
Сейчас созданы весьма благоприятные условия для устойчивого развития экономики, профицитный бюджет, как и Стабилизационный фонд, сформированы большей частью за счет нефтяных денег. При этом периодически обсуждается вопрос о том, избыточна ли нагрузка на нефтяной сектор. На наш взгляд, для того чтобы считать эту нагрузку чрезмерной, оснований нет. Она составляет порядка 55–60%, в некоторых странах эта нагрузка гораздо больше: в Европе речь идет о 75–80%. Правда, в некоторых странах она ниже.
Мы считаем, что изменения в системе налогообложения должны быть поэтапными, для того чтобы способствовать развитию и рынков в нефтяной сфере, и сопряженных рынков. В период глобализации необходимо создавать условия для повышения конкурентоспособности национальной экономики. Формирование инфраструктуры рынка является необходимой предпосылкой для этого, а биржевая торговля и институты финансовых рынков являются краеугольными камнями этой инфраструктуры.
Формирование инфраструктуры финансовых рынков создает возможность, с одной стороны, для перелива капитала из нефтяного бизнеса, с другой – для привлечения новых инвесторов, в том числе коллективных, пенсионных фондов. Но сейчас еще не созданы условия для полномасштабного развития данного сценария. Нефтяные деньги работают, например, в железнодорожной сфере. Так, значительно увеличился объем железнодорожных перевозок нефти и нефтепродуктов. При этом практически основную их часть осуществляют независимые операторы, которые не входят в систему «РЖД». Это, в свою очередь, дало толчок для взрывного развития железнодорожного машиностроения и обеспечило устойчивость и качество росту ВВП. Работают нефтяные деньги и на строительных рынках. Хотелось бы, чтобы они работали на рынках не только элитного, но и общедоступного жилья.
Рост цен на нефть и нефтепродукты будет восприниматься немного по-другому, если в активы ВИНК будет привлечен публичный капитал социально ориентированных инвесторов, в том числе пенсионных фондов. Нефтяной бизнес не должен быть сам для себя, он должен работать на экономику, для населения.
Беседовал Иван ЧАГАТАЕВ
Справка «Бюджета»
заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы РФ
Родился 27 ноября 1960 года в г. Кяхта Бурятской АССР.
В 1983 г. окончил Иркутский политехнический институт по специальности «Автоматизированные системы управления».
В 1997 г. окончил курс обучения в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Кандидат технических наук.
1983–1995 гг. – работал в Сибирском энергетическом институте, занимался проблемами развития теплоснабжения, атомной энергетики, газоснабжения, вопросами риска и безопасности, а также тематикой формирования рыночных отношений в энергетике.
С 1995 года работает в антимонопольных органах. Был советником председателя, начальником отдела Государственного комитета по антимонопольной политике (ГКАП России), начальником Управления по ограничительной деловой практике и антимонопольному контролю в ТЭК, транспорте и связи Государственного антимонопольного комитета (ГАК России).
Январь 1999 – июнь 2000 года – начальник Управления по антимонопольной политике в ТЭК, транспорте и связи МАП России.
В июне 2000 г. назначен заместителем министра Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Курировал вопросы контроля соблюдения антимонопольного законодательства в топливно-энергетическом комплексе, транспорте и связи, а также государственного регулирования естественных монополий.
Указом Президента РФ от 22 февраля 2001 г. № 224 награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени.
16 апреля 2004 г. назначен заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы.
