Моисей Александрович ФУРЩИК, Управляющий партнер ООО «Финансовый и организационный консалтинг»,
Антон Петрович КУРАШ, руководитель отдела государственного управления
ООО «Финансовый и организационный консалтинг»
По мере выхода страны из эпохи экономических потрясений особую ценность и важность стали приобретать методы и технологии государственного управления. Вопросы были поставлены в плоскости системной организации государственной службы, а не только в сфере выработки эффективных мер государственного регулирования, осуществляемых обычно с помощью финансовых, правовых, программных инструментов, поддерживающих и развивающих экономический сектор. Решалась задача: «как работать государственным служащим и органам государственной власти, чтобы задачи, стоящие перед государством, решались наиболее эффективным способом и были адекватны меняющимся экономическим условиям».
Сотворение новых управленческих решений
Надо сказать, что до 2003 года предпринимались меры частного свойства. Так, для устранения проблем государственного контроля были изданы Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». А Федеральная целевая программа «Электронная Россия», утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65, в ранней редакции была сориентирована не только на решение инфраструктурных задач, но и на совершенствование межведомственного взаимодействия и повышения результативности государственных информационных систем.Вскоре стало понятно, что механизм перестройки государственного управления нуждается в коренном изменении. В связи с этим вышел Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». Затем было решено упорядочить финансовую деятельность органов исполнительной власти. Было принято постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Суть реформы, как указывали сами разработчики постановления, заключалась в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». Также в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2003 году основным препятствием на пути экономических реформ названа недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству их исполнения.
Позже, когда выяснилось, что реорганизация проходила с явными недостатками и крайне неравномерно с территориальной точки зрения, многие эксперты и государственные служащие заявили о провале административной реформы. Однако это утверждение неверное. План мероприятий концепции административной реформы воплотить в отведенный срок удавалось лишь отчасти, это факт. Но названные в Концепции направления были преобразованы в другие сферы и отдельные программы, что нашло выражение в издаваемых нормативных актах. Свод всех целей, задач и методологических подходов выстроил новую парадигму госуправления, сущность которой раскрывается в образе «сервисного государства». То есть предполагается, что за счет внедрения антикоррупционных механизмов, исключения избыточного государственного регулирования и унификации процедур взаимодействия с государственными структурами удастся добиться сокращения издержек бизнеса и физических лиц, обеспечить существование прозрачных правил ведения предпринимательской деятельности, создать равные условия, сократить расходы на государственный аппарат. Все это меняет схему взаимоотношений государства и общества, следствием чего должны стать более свободные и открытые условия для экономического роста.
За этими идеалистическими декларативными конструкциями и кроются принципы сегодняшних новелл действующего законодательства. К примеру, запрет на требование у заявителя документов при оказании государственной услуги, которые выдаются другим ведомством, совершенствование межведомственного взаимодействия, сокращение издержек предпринимателя, который получает возможность обращать больше внимания на бизнес, а не на его документационное сопровождение.
Теоретические концепции
Все базовые модели, которые осваиваются в российском политическом пространстве, в том числе идеи «сервисного государства», пришли из западных демократий, где они появились в виде теоретических концепций. Можно выделить три основных направления:- классическое управление (бюрократия);
- новое государственное управление (New Public Management);
- теория социального управления (social governance).
Поиск универсальных решений в европейских государствах определил главную составляющую успешной технологии управления. Это систематизация, разработка и внедрение стандартов деятельности органов государственной власти. Оказалось, что слабые стороны находятся там, где происходит взаимодействие органов власти с юридическими лицами и гражданами.
Так определились компоненты качества государственных услуг. Центральным объектом стала реформа public services (публичных (государственных) услуг), после чего и родилась теория «сервисного государства», в которой экономическое и социальное благополучие зависит от уровня открытости и ориентированности на потребности граждан публичного сектора. Своевременное и квалифицированное распределение мер государственной поддержки способно усилить положительный эффект. И наоборот, отсутствие современных технологий управления госаппарата не позволит развиваться экономике, какими бы инновациями и инвестициями она ни наполнялась.
В конце прошлого столетия в Европе стали появляться так называемые хартии. Содержательную часть этих документов составляет описание услуг, которые формируют основу для установления показателей качества и стандартов. Хартии были приняты во Франции (Charter des services publics), в Великобритании (The Citizen’s Charter, 1991), Бельгии, Португалии, Италии и т. д.
В подобных хартиях закреплены следующие фундаментальные задачи:
- снижение административных затрат;
- ускорение ответов на запросы граждан;
- проведение внешних аудитов для обеспечения установления системы, направленной на постоянное улучшение;
- смещение акцента с планирования результатов к их достижению;
- более четкое определение рабочих процессов;
- улучшение качества информации, предоставляемой клиентам;
- либерализация разрешительных институтов;
- децентрализация правительства и совместное управление.
Основные направления административной реформы за рубежом
На данный момент наиболее актуальными являются два направления: снижение административных барьеров и переход на предоставление государственных услуг в электронном виде.
Снижение административных барьеров
Создание многофункциональных центров не приведет к значительному упрощению процедуры получения публичных услуг, если эта процедура сохранит избыточные требования к документам или длительные сроки принятия решения. Подобную оптимизацию предусматривает работа по снижению административных барьеров. Это подтверждается практикой нормативно-правового закрепления мер по сокращению административного давления.Методологической основой проведения работ по оценке уровня издержек от административных барьеров является Standard Cost Model (далее — SCM). Данная методика позволяет оценивать экономические издержки предпринимателей, связанные с прохождением конкретных обязательных процедур, названных барьерами.
SCM представляет собой упрощенный последовательный метод, позволяющий оценить административные издержки предпринимателей, возникающие в связи с наличием определенных требований со стороны государства. Он позволяет делать обоснованные количественные оценки административных издержек. Стоит отметить, что подобные работы проводятся во всех странах — членах Евросоюза, однако наибольших успехов в этой области добилась Великобритания.
В 2006–2007 годах в Великобритании проводилось исследование уровня административных барьеров «Administrative Burdens Measurement Exercise» с использованием методики SCM. Мероприятия по оценке проводились каждым ведомством, на основании полученных данных разрабатывался план по сокращению бюрократических излишков. При этом использовались единые рекомендации по оптимизации процедур (Code of Practice on Guidance on Regulation) (см. табл. 1).
|
Устранение барьера |
Содержание изменения |
Эффект от устранения |
|
Руководство для работодателей |
Руководство для работодателей было разработано для того, чтобы сократить административные барьеры, связанные с реализацией закона о занятости. Эта цель была достигнута путем создания онлайн-сервисов доступных через сайт BusinessLink.gov |
Изначально планировалось, что реализация Программы позволит сэкономить на административных барьерах 365 млн фунтов. Однако по результатам исследования независимой организации было установлено, что в 2008 было сэкономлено 417 млн фунтов |
|
Примеры оценки риска |
Для организаций, условия труда на которых не представляют значительной опасности для работников (торговые центры, парикмахерские, прачечные), были разработаны примеры того, как необходимо оценивать риски на различных рабочих местах и соответствие их требованиям безопасности |
Начиная с 2008 года ежегодно экономится 182 млн фунтов, благодаря упрощению процедуры контроля за соблюдением норм безопасности на рабочих местах |
|
Привлечение независимых экспертов |
Некоторые виды работ, связанных с электрикой, при строительстве сертифицируются с привлечением независимых экспертов вместо привлечения специалистов строительного надзора (1,2 млн мероприятий ежегодно) |
В 2008 году было сэкономлено 65 млн фунтов |
|
Отмена части XI закона 1985 о жилье |
Сокращение числа лицензий, необходимых для владельцев домохозяйств с низким уровнем риска |
Снижение нагрузки на предпринимателей на 120 млн фунтов |
|
Упрощение процедуры лицензирования фармацевтических компаний |
Фармацевтические компании могут самостоятельно проводить сертификацию в уведомительном порядке при незначительных изменениях в условиях деятельности |
Экономия 104 млн фунтов в год |
Реализация данных планов приводит к значительному снижению нагрузки на предпринимателей. К 2009 году бюджет Великобритании в целом сэкономил на упрощении различных административных процедур 2990 млн фунтов.
Электронные услуги
Вторым основным направлением совершенствования административных технологий является переход на предоставление государственных услуг в электронном виде.Передовым в данном направлении следует признать опыт стран Евросоюза. Страны — участницы ЕС рассматривают электронное правительство как один из путей интеграции и совместного решения экономических и социальных проблем.
Для придания проводимым изменениям единого направления в 2005 году был принят документ, отражающий общие принципы развития информационного общества в современной Европе «i2010 — A European information society for growth and employment». В соответствии с данным документом реализуются как единые проекты для всех стран Евросоюза, так и проекты по развитию электронного правительства в отдельных странах.
Проблемы и перспективы совершенствования системы государственных органов РФ
Глобальной трансформации системы государственного управления в России помимо перечисленных в первом разделе настоящей статьи способствуют следующие нормативные документы:
- Закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
- Закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»;
- Закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
- Закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- распоряжение Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р «О концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.»;
- распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р «О концепции формирования в РФ электронного правительства до 2010 г.».
Сегодня в России повсеместно открываются многофункциональные центры. Оказание услуг в рамках многофункциональных центров — это физическое объединение в пределах одного здания ресурсов государственных и муниципальных ведомств. Ведется работа по автоматизации этих процессов, но суть автоматизации, согласно всем принимаемым в России документам, — это расширение возможности дистанционного взаимодействия, а значит, и физическое территориальное объединение должно быть временной схемой. Не обнадеживает пока и применение Закона № 294-ФЗ о совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности из которого сделано немало изъятий, а также в очередной раз перенесено начало использования его норм для большого количества видов контрольной деятельности до 2011 года.
Решения, отрабатываемые на федеральном уровне, должны быть более универсальны для тиражирования в регионах. На сегодняшний день успешных «пилотных» проектов не так уж много, да и роль их невысока. Успех их основан либо на существенных капиталовложениях, либо на крепком административном ресурсе. Примеры есть в Москве и Республике Татарстан. Но их опыт не смог стать общераспространенным правилом. Необходимы правовые и организационные типовые формы, которые стали бы показательны для внедрения в субъектах Федерации и муниципалитетах.
Еще одной проблемой можно назвать разнонаправленное расходование бюджетных средств на одни и те же мероприятия. Реестры и стандарты оказания государственных и муниципальных услуг разрабатывались в рамках программы административной реформы. Параллельно с этим проводилась и реформа региональных финансов, где приходилось в числе прочего исполнять и этот вид работ. Схожая ситуация сложилась и с разработкой показателей результативности и эффективности органов исполнительной власти.
По тематике электронного правительства дублирующими проектами были портал госуслуг, социальная карта и система межведомственного взаимодействия. Таким образом, одна из задач реинжиниринга технологий государственного управления — это анализ практики и формирование на его основе общепринятых стандартов. По-прежнему наиболее применяемыми оказываются меры прямой государственной поддержки, а не создание благоприятной управленческой среды. Но такая технология не универсальна и далеко не всегда эффективна. В итоге основные предложения по совершенствованию административной системы в ближайшей перспективе можно сформулировать следующим образом:
- издавать прогрессивные нормативные акты «пакетными» решениями, когда базовый законодательный акт практически сразу же снабжается подзаконным инструментарием;
- сохранять последовательность этапов реализации административной реформы, то есть осуществлять переход к новому этапу только в случае решения задач, поставленных на предыдущей стадии;
- делать более показательной среднестатистическую практику, чаще использовать роль удачных пилотных решений;
- проводить централизованный мониторинг результатов реформ, оперативно прекращая несовершенные эксперименты;
- не расходовать средства на сходные мероприятия по разным концепциям и программам;
- формировать элементы электронного правительства на основе применения новых управленческих технологий;
- разработать программу мероприятий по продолжению административной реформы и созданию электронного правительства на период после 2010 года.
Однако российский чиновник изобретателен, поэтому чисто технократические решения, при всей их необходимости и важности, не дадут полноценного результата. Необходимо также целенаправленно менять психологию его поведения, неформальные правила в этой среде. Поэтому в перспективе нынешние оптимизационные мероприятия следует дополнить новациями в кадровой политике, активными пропагандистскими мерами, реальным усилением ответственности должностных лиц, личным примером со стороны достаточно широкого круга руководителей высокого ранга и расширением возможностей общественного контроля.
