Основным вопросом реализации концепции реформирования бюджетного процесса в России является внедрение механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Внедрение БОР на уровне федерального ведомства – важная задача, поскольку одним из ее главных отличительных признаков служит принцип формирования бюджета «сверху вниз». Это означает, что бюджетный процесс начинается с определения бюджетно-политических целей (приоритетов), которые затем декомпозируются с применением программно-целевого метода распределения расходов.
Данное направление развития становится логичным продолжением курса на перераспределение полномочий участников бюджетного процесса, проводимого Президентом и Правительством Российской Федерации, цель которого – сделать каждое федеральное ведомство эффективно функционирующим элементом сектора государственного управления, ключевым участником бюджетного процесса.
Рассмотрим процесс реализации мероприятий в рамках внедрения БОР на примере Федерального казначейства (Казначейства России). Соответствующая работа ведется в Казначействе России по следующим основным направлениям:
организационному;
финансовому;
контрольному;
кадровому.
В организационном аспекте реализуются следующие мероприятия:
осуществляются долгосрочное планирование деятельности Казначейства России и своевременная корректировка соответствующих планов (на основе декомпозирования перспективных целей и задач ведомства), формализуемых в виде БОР-докладов;
установлена и внедряется процедура подготовки и утверждения министром финансов РФ средне- и краткосрочного целеполагания и планирования в соответствии с внедряемым с 2007 г. переходом к бюджетированию по методу «скользящей трехлетки»;
показатели оценки эффективности деятельности территориальных органов Федерального казначейства сформированы и закреплены в должностных регламентах их руководителей;
на основе процессного подхода (по международному стандарту ICO 9000 и национальному стандарту IDEFO) разрабатываются технологические карты и нормативы затрат рабочего времени по всем итеративным операциям, что ляжет в основу процесса создания административных регламентов выполнения соответствующих государственных функций;
внедряется вертикально интегрированный механизм сквозного планирования деятельности – как в центральном аппарате Казначейства России, так и в его территориальных органах;
разработана и внедрена система перманентного мониторинга достижения целей, задач, а также показателей оценки эффективности деятельности различных подразделений ведомства;
сформирована и согласована первая в Казначействе России ведомственная целевая программа, предполагающая развитие системы электронного документооборота между органами Федерального казначейства и администраторами бюджетных поступлений;
начата работа по созданию системы риск-менеджмента, предполагающего анализ составных элементов операционных, финансовых и репутационных рисков с целью минимизации вероятности их возникновения и нивелирования негативных последствий в случае наступления соответствующих событий.
Для модернизации финансовой и контрольной составляющих БОР-системы в Казначействе России осуществляется поэтапная разработка и внедрение новой управленческой модели:
1) Цели, задачи, показатели оценки эффективности деятельности
2) Стандартизированные бюджетные проектировки, основанные на методе нормирования расходных обязательств
3) Оптимизация и распределение финансовых ресурсов по целевым объектам и субъектам
4) Организация сметного финансирования и его мониторинг
5) Система внутреннего контроля и аудита
В практическом плане такая работа была начата с факторов производства: от нормо-затрат труда на каждую индивидуальную операцию до материальных затрат по основной номенклатуре потребляемых ресурсов. Это тем более важно потому, что для повышения производительности труда государственных гражданских служащих необходимо сокращение объемов расходных обязательств, принимаемых Казначейством России за счет средств федерального бюджета (проведение внутриведомственной политики бюджетной экономии).
Главной задачей в отношении финансового обеспечения БОР-системы является разработка и внедрение модели управленческого учета. К сожалению, описание подобных моделей применительно к бюджетным учреждениям в отечественной литературе практически отсутствует. Однако в монографиях и статьях зарубежных авторов (особенно из стран, где вопросы БОР традиционно актуальны, таких как США, Великобритания, Австралия, Нидерланды, Швеция и т.д.) этому вопросу уделяется существенное внимание. Например, Йоста Юнгман (Министерство финансов Швеции) в качестве иллюстрации к проблеме управленческого учета приводит пример классификационной последовательности действий государственных органов в этой сфере (рис. 2).
Рис. 2. Пример классификационной последовательности
Счет— Центр издержек— Продукт—Проект— Контрагент
В направлении практического применения модели управленческого учета в Федеральном казначействе разработана единая схема формирования и исполнения бюджетных смет для всех подведомственных территориальных органов, внедрена система бюджетирования в разрезе администраторов бюджетных расходов центрального аппарата, опробован механизм каскадного декомпозирования целей и задач утверждаемой ВЦП во взаимосвязи с ее финансовым обеспечением.
Таким образом, ключевым институтом (центром издержек) в этой модели является администратор расходов – подразделение центрального аппарата Казначейства России или его территориальный орган, отвечающий за выполнение определенных бюджетных заданий и достижение показателей эффективности деятельности и наделяемый для этих целей определенными финансовыми и нефинансовыми активами.
Для повышения степени бюджетной транспарентности и реализации принципа равной доступности администраторов бюджетных расходов и территориальных органов Федерального казначейства к бюджетным средствам, а также для контроля корректности взаимоувязки направлений и объемов выделяемых финансовых ресурсов декларируемым целям и задачам соответствующих подразделений в Казначействе России в 2005 г. были созданы специальные институциональные субъекты – комиссия по финансовому планированию (для центрального аппарата федеральной службы) и балансовая комиссия (для работы с территориальными органами).
В число функциональных задач комиссий по финансовому планированию входят:
– формирование планов закупок (в разрезе администраторов бюджетных расходов) как необходимых ресурсных компонентов для реализации целей и задач подразделений Федерального казначейства;
– увязка планов закупок с кассовыми планами расходования средств федерального бюджета по гл. 100 «Федеральное казначейство» с выбором способов, а также графиками проведения тендерных процедур;
– создание действенного и гибкого механизма перенаправления «условно высвобождающихся финансовых средств» (например, образующихся за счет их экономии в результате проведения тендерных процедур) на достижение иных целей и задач;
– усиление конкуренции при распределении бюджетных средств, снижение коррупциогенности этого процесса и др.
Функциями балансовой комиссии Федерального казначейства являются:
– распределение на конкурентной основе средств федерального бюджета (в части бюджетов принимаемых обязательств) между территориальными органами Казначейства России, исходя из установленных им бюджетных заданий;
– анализ балансовых показателей бюджетных учреждений с целью повышения эффективности расходования финансовых ресурсов и недопущения нарушений бюджетного законодательства.
С учетом глубины институциональных преобразований, вызванных внедрением в практику системы БОР, существенной трансформации требует и система ведомственного финансового контроля в Казначействе России . Важнейшими, однако, остаются прежние задачи: законное, целевое и эффективное использование бюджетных средств. После законодательного закрепления новаций необходимо существенно расширить как круг полномочий, так и инструментарий, применяемый органами внутреннего контроля федеральных ведомств. В Казначействе России эти преобразования предполагается проводить по следующим основным направлениям:
– внедрение механизмов проведения бюджетного аудита в отношении администраторов бюджетных расходов и территориальных органов (аудит эффективности расходования средств, риск-аудит, аудит контроля);
– трансформация подходов к реализации внутреннего контроля: от достаточно редко выполняемого комплексного последующего контроля – к систематическому самоконтролю и регулярным камеральным проверкам, от документального – к технологическому и административному с использованием программно-аппаратных средств и др.;
– смещение пространственных акцентов проведения контрольных мероприятий: передача полномочий Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства соответствующим подразделениям территориальных органов (при сохранении за Управлением ключевых позиций в отношении проведения регулярных – не реже одного раза в три года – комплексных проверок; создания методологии и методики контрольных мероприятий; проведения соответствующей аналитической работы; обучения и тренингов сотрудников и т.д.);
– повышение степени действенности и транспарентности контрольной работы, что достигается как за счет расширения объектов проверок (например, путем включения в них анализа выполнения ключевых индикаторов БОР – показателей оценки эффективности достижения целей), так и за счет публичного рассмотрения итогов проверочного мероприятия на специально созданном для этих целей контрольном совете Казначейства России.
Важнейшей задачей Казначейства России является процесс повышения квалификации сотрудников. Поэтому в учебные планы на 2007 г. помимо традиционных дисциплин включены такие темы, как процессное моделирование, система бюджетирования, ориентированная на результат, и т.п.
В целом положительно зарекомендовал себя и распределенный принцип организации учебного процесса: сотрудники, включенные в состав кадрового резерва на замещение руководящих должностей, проходят обучение и переподготовку в ведущих вузах Москвы и центров субъектов Федерации. Обучение основного контингента государственных гражданских служащих проводится дистанционно. По согласованию с Казначейством России преподаются учебные дисциплины, связанные с процессом внедрения БОР.
В результате предполагается повысить эффективность деятельности Казначейства России, а также адаптировать организации для решения задач как текущего, так и инновационного характера.
Данное направление развития становится логичным продолжением курса на перераспределение полномочий участников бюджетного процесса, проводимого Президентом и Правительством Российской Федерации, цель которого – сделать каждое федеральное ведомство эффективно функционирующим элементом сектора государственного управления, ключевым участником бюджетного процесса.
Рассмотрим процесс реализации мероприятий в рамках внедрения БОР на примере Федерального казначейства (Казначейства России). Соответствующая работа ведется в Казначействе России по следующим основным направлениям:
организационному;
финансовому;
контрольному;
кадровому.
В организационном аспекте реализуются следующие мероприятия:
осуществляются долгосрочное планирование деятельности Казначейства России и своевременная корректировка соответствующих планов (на основе декомпозирования перспективных целей и задач ведомства), формализуемых в виде БОР-докладов;
установлена и внедряется процедура подготовки и утверждения министром финансов РФ средне- и краткосрочного целеполагания и планирования в соответствии с внедряемым с 2007 г. переходом к бюджетированию по методу «скользящей трехлетки»;
показатели оценки эффективности деятельности территориальных органов Федерального казначейства сформированы и закреплены в должностных регламентах их руководителей;
на основе процессного подхода (по международному стандарту ICO 9000 и национальному стандарту IDEFO) разрабатываются технологические карты и нормативы затрат рабочего времени по всем итеративным операциям, что ляжет в основу процесса создания административных регламентов выполнения соответствующих государственных функций;
внедряется вертикально интегрированный механизм сквозного планирования деятельности – как в центральном аппарате Казначейства России, так и в его территориальных органах;
разработана и внедрена система перманентного мониторинга достижения целей, задач, а также показателей оценки эффективности деятельности различных подразделений ведомства;
сформирована и согласована первая в Казначействе России ведомственная целевая программа, предполагающая развитие системы электронного документооборота между органами Федерального казначейства и администраторами бюджетных поступлений;
начата работа по созданию системы риск-менеджмента, предполагающего анализ составных элементов операционных, финансовых и репутационных рисков с целью минимизации вероятности их возникновения и нивелирования негативных последствий в случае наступления соответствующих событий.
Для модернизации финансовой и контрольной составляющих БОР-системы в Казначействе России осуществляется поэтапная разработка и внедрение новой управленческой модели:
1) Цели, задачи, показатели оценки эффективности деятельности
2) Стандартизированные бюджетные проектировки, основанные на методе нормирования расходных обязательств
3) Оптимизация и распределение финансовых ресурсов по целевым объектам и субъектам
4) Организация сметного финансирования и его мониторинг
5) Система внутреннего контроля и аудита
В практическом плане такая работа была начата с факторов производства: от нормо-затрат труда на каждую индивидуальную операцию до материальных затрат по основной номенклатуре потребляемых ресурсов. Это тем более важно потому, что для повышения производительности труда государственных гражданских служащих необходимо сокращение объемов расходных обязательств, принимаемых Казначейством России за счет средств федерального бюджета (проведение внутриведомственной политики бюджетной экономии).
Главной задачей в отношении финансового обеспечения БОР-системы является разработка и внедрение модели управленческого учета. К сожалению, описание подобных моделей применительно к бюджетным учреждениям в отечественной литературе практически отсутствует. Однако в монографиях и статьях зарубежных авторов (особенно из стран, где вопросы БОР традиционно актуальны, таких как США, Великобритания, Австралия, Нидерланды, Швеция и т.д.) этому вопросу уделяется существенное внимание. Например, Йоста Юнгман (Министерство финансов Швеции) в качестве иллюстрации к проблеме управленческого учета приводит пример классификационной последовательности действий государственных органов в этой сфере (рис. 2).
Рис. 2. Пример классификационной последовательности
Счет— Центр издержек— Продукт—Проект— Контрагент
В направлении практического применения модели управленческого учета в Федеральном казначействе разработана единая схема формирования и исполнения бюджетных смет для всех подведомственных территориальных органов, внедрена система бюджетирования в разрезе администраторов бюджетных расходов центрального аппарата, опробован механизм каскадного декомпозирования целей и задач утверждаемой ВЦП во взаимосвязи с ее финансовым обеспечением.
Таким образом, ключевым институтом (центром издержек) в этой модели является администратор расходов – подразделение центрального аппарата Казначейства России или его территориальный орган, отвечающий за выполнение определенных бюджетных заданий и достижение показателей эффективности деятельности и наделяемый для этих целей определенными финансовыми и нефинансовыми активами.
Для повышения степени бюджетной транспарентности и реализации принципа равной доступности администраторов бюджетных расходов и территориальных органов Федерального казначейства к бюджетным средствам, а также для контроля корректности взаимоувязки направлений и объемов выделяемых финансовых ресурсов декларируемым целям и задачам соответствующих подразделений в Казначействе России в 2005 г. были созданы специальные институциональные субъекты – комиссия по финансовому планированию (для центрального аппарата федеральной службы) и балансовая комиссия (для работы с территориальными органами).
В число функциональных задач комиссий по финансовому планированию входят:
– формирование планов закупок (в разрезе администраторов бюджетных расходов) как необходимых ресурсных компонентов для реализации целей и задач подразделений Федерального казначейства;
– увязка планов закупок с кассовыми планами расходования средств федерального бюджета по гл. 100 «Федеральное казначейство» с выбором способов, а также графиками проведения тендерных процедур;
– создание действенного и гибкого механизма перенаправления «условно высвобождающихся финансовых средств» (например, образующихся за счет их экономии в результате проведения тендерных процедур) на достижение иных целей и задач;
– усиление конкуренции при распределении бюджетных средств, снижение коррупциогенности этого процесса и др.
Функциями балансовой комиссии Федерального казначейства являются:
– распределение на конкурентной основе средств федерального бюджета (в части бюджетов принимаемых обязательств) между территориальными органами Казначейства России, исходя из установленных им бюджетных заданий;
– анализ балансовых показателей бюджетных учреждений с целью повышения эффективности расходования финансовых ресурсов и недопущения нарушений бюджетного законодательства.
С учетом глубины институциональных преобразований, вызванных внедрением в практику системы БОР, существенной трансформации требует и система ведомственного финансового контроля в Казначействе России . Важнейшими, однако, остаются прежние задачи: законное, целевое и эффективное использование бюджетных средств. После законодательного закрепления новаций необходимо существенно расширить как круг полномочий, так и инструментарий, применяемый органами внутреннего контроля федеральных ведомств. В Казначействе России эти преобразования предполагается проводить по следующим основным направлениям:
– внедрение механизмов проведения бюджетного аудита в отношении администраторов бюджетных расходов и территориальных органов (аудит эффективности расходования средств, риск-аудит, аудит контроля);
– трансформация подходов к реализации внутреннего контроля: от достаточно редко выполняемого комплексного последующего контроля – к систематическому самоконтролю и регулярным камеральным проверкам, от документального – к технологическому и административному с использованием программно-аппаратных средств и др.;
– смещение пространственных акцентов проведения контрольных мероприятий: передача полномочий Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства соответствующим подразделениям территориальных органов (при сохранении за Управлением ключевых позиций в отношении проведения регулярных – не реже одного раза в три года – комплексных проверок; создания методологии и методики контрольных мероприятий; проведения соответствующей аналитической работы; обучения и тренингов сотрудников и т.д.);
– повышение степени действенности и транспарентности контрольной работы, что достигается как за счет расширения объектов проверок (например, путем включения в них анализа выполнения ключевых индикаторов БОР – показателей оценки эффективности достижения целей), так и за счет публичного рассмотрения итогов проверочного мероприятия на специально созданном для этих целей контрольном совете Казначейства России.
Важнейшей задачей Казначейства России является процесс повышения квалификации сотрудников. Поэтому в учебные планы на 2007 г. помимо традиционных дисциплин включены такие темы, как процессное моделирование, система бюджетирования, ориентированная на результат, и т.п.
В целом положительно зарекомендовал себя и распределенный принцип организации учебного процесса: сотрудники, включенные в состав кадрового резерва на замещение руководящих должностей, проходят обучение и переподготовку в ведущих вузах Москвы и центров субъектов Федерации. Обучение основного контингента государственных гражданских служащих проводится дистанционно. По согласованию с Казначейством России преподаются учебные дисциплины, связанные с процессом внедрения БОР.
В результате предполагается повысить эффективность деятельности Казначейства России, а также адаптировать организации для решения задач как текущего, так и инновационного характера.
Станислав Прокофьев, заместитель руководителя Федерального казначейства, доктор экономических наук, профессор
Журнал «Бюджет» №2 февраль 2007
