В минувшем 2010 году в Брянской области произошли определенные позитивные изменения в экономической ситуации, положительно отразившиеся на объеме налоговых и неналоговых доходов, поступающих в областной бюджет (101 % от плановых назначений). Кроме того, дополнительным источником пополнения областного бюджета стали субсидии из федерального бюджета. В 2010 году были оплачены все заявленные к финансированию расходы областного бюджета, обеспечено своевременное исполнение социальных обязательств.
Елена Ивановна ЛОКТИКОВА, заместитель губернатора Брянской области — начальник финансового управления Брянской области
Налоговая и бюджетная политика
Региональная налоговая и бюджетная политика в 2011–2013 годах будет осуществляться с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, проводимых на федеральном уровне. В условиях преодоления кризисных тенденций, необходимости обеспечения успешного посткризисного развития экономики был сформирован областной бюджет на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. Подготовка областного бюджета осуществлялась в формате «скользящей трехлетки», и в отличие от бюджета на 2010–2012 годы проект областного бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов был составлен в развернутом виде с полной разбивкой бюджетных ассигнований по статьям классификации расходов бюджета. Губернатор Брянской области в Бюджетном послании, с которым он выступил на публичных слушаниях по проекту областного бюджета на 2011–2013 годы, поставил задачу за три года (к концу 2013 года) снизить уровень государственного внутреннего долга в 1,7 раза. В связи с этим мы вынуждены проводить сбалансированную бюджетную политику, основанную на умеренно оптимистических оценках перспектив экономики, и осуществлять планирование бюджетных проектировок в сохраняющихся условиях финансовых ограничений и обеспечения возможных расходных обязательств исходя из имеющихся в наличии финансовых ресурсов. На 2011 год запланирован бездефицитный областной бюджет. На 2012 и 2013 годы запланировано превышение доходов областного бюджета над расходами на сумму в 250 млн руб. и 1,2 млрд руб. соответственно. Данные средства будут дополнительно использованы для снижения долговой нагрузки на областной бюджет.
Как и в 2010 году, на 2011–2013 годы зарезервированы средства, предназначенные для софинансирования федеральных целевых программ и мероприятий. Данные средства будут распределяться по мере привлечения в регион межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Данная мера направлена на финансовое стимулирование деятельности главных распорядителей бюджетных средств по интегрированию мероприятий региональных бюджетных целевых программ с аналогичными мероприятиями федеральных целевых программ. Кроме того, в соответствии со ст. 81.1 Бюджетного кодекса РФ, а также рекомендациями Минфина России в составе областного бюджета сформирован резервный фонд Брянской области, предназначенный для финансирования первоочередных расходов, определенных Законом Брянской области «О резервном фонде Брянской области», на случай недостаточности доходов областного бюджета для финансового обеспечения расходных обязательств. Объем условно утвержденных расходов, запланированных на 2012 и 2013 годы, составляет 7 и 10 % соответственно от общего объема расходов.
Основные характеристики трехлетнего областного бюджета
Как и в предыдущие годы, в 2011 году основную часть расходов областного бюджета составят расходы на социальный сектор: образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт, социальную защиту населения. Общий объем расходов по перечисленным направлениям с учетом межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам на те же цели, в 2011 году составит 14,2 млрд руб., или 65,6 % от общего объема расходов. Больше всего средств приходится на реализацию мероприятий социальной защиты населения (4,7 млрд руб.), образование (4,6 млрд руб.) и здравоохранение (4,3 млрд руб.). 3,1 млрд руб. запланированы в 2011 году на реализацию мероприятий в области национальной экономики и жилищно-коммунального хозяйства, 1,2 млрд — на обеспечение правоохранительной деятельности. Также в бюджетных проектировках на 2011–2013 годы предусмотрены:
- выплата повышенной (до 10 %) заработной платы работникам государственных учреждений, в том числе за счет оптимизации сети, штатов и контингентов, сокращения неэффективных расходов. Оплата труда работников общеобразовательных школ будет повышена до 20 %, в том числе за счет оптимизации неэффективных расходов;
- повышение с 1 января 2011 года начислений на заработную плату на 8 % (с 26,2 % до 34,2 %).
Анализируя динамику первоначально запланированных доходов областного бюджета на 2010 и 2011 годы, следует отметить рост доходов с 19,6 до 21,7 млрд руб., или на 10,7 %. Объем налоговых и неналоговых доходов увеличивается на 1,6 млрд руб., межбюджетных трансфертов из федерального бюджета — на 0,5 млрд руб. Наибольший удельный вес (свыше 93,3 %) в структуре налоговых и неналоговых доходов областного бюджета занимают четыре источника: налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций, акцизы, налог на имущество организаций. Показатели доходов 2011 года будут увеличены, когда станут известны объекты нашего региона, вошедшие в федеральную адресную инвестиционную программу и другие программы, проекты и мероприятия.
Анализ дотационности бюджета Брянской области показывает тенденцию к снижению данного показателя. Если в 2010 году показатель дотационности составлял 23,6 %, в 2011 году он снижается до 21,1 %, а в 2013 году достигнет 16,5 %. Снижение дотационности происходит за счет опережающего развития налогооблагаемой базы региона.
Реформа управления общественными финансами
Еще в 2005 году в области была утверждена Программа реформирования системы управления общественными финансами Брянской области. За время ее действия был успешно реализован широкий перечень мероприятий и проведена работа по улучшению качества управления общественными финансами региона, оптимизации системы управления бюджетными ресурсами и повышению эффективности расходов бюджета, внедрению современных методов и технологий управления региональными финансами. В 2008 году была принята Программа совершенствования управления общественными финансами Брянской области, которая стала логическим продолжением ранее реализованной Программы реформирования. Результатом проведенных преобразований стало формирование целостной системы управления общественными финансами Брянской области. Вместе с тем не все современные механизмы в данной сфере удалось реализовать на практике в полной мере. Так, например, бюджетное планирование остается слабо увязанным со стратегическим планированием, структура и динамика расходов не вполне соответствуют целям социально-экономического развития региона. Главные распорядители и получатели бюджетных средств осуществляют финансово-экономическое планирование, не уделяя должного внимания обоснованности и достижимости планируемых показателей результативности осуществляемых расходов. К тому же сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов. Доля неэффективных расходов консолидированного бюджета сохраняется на высоком уровне. В значительной степени формальным и слабо увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. И, наконец, деятельность участников сектора государственного и муниципального управления остается недостаточно прозрачной, не в полной мере обеспечены возможности общественного контроля за государственными и муниципальными финансами.
Необходимость решения обозначенных проблем увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также по модернизации управления общественными финансами Брянской области. В соответствии с рекомендациями Правительства РФ у нас разработана региональная Программа повышения эффективности бюджетных расходов, которая будет реализована по следующим основным направлениям:
- обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Брянской области;
- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти Брянской области;
- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг;
- повышение эффективности распределения бюджетных средств;
- оптимизация функций государственного управления, повышение эффективности их обеспечения;
- внедрение мероприятий по повышению энергетической эффективности;
- реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
- развитие информационной системы управления государственными финансами, способствующей повышению прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Первые шаги и проблемы реализации Закона № 83-ФЗ
При планировании бюджетных расходов на 2011 год реализованы положения Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», включая разделение учреждений на бюджетные, казенные и автономные. С 1 января 2011 года на территории области все государственные учреждения начали работать по-новому: казенные — на основе сметы, бюджетные — на основе государственного задания, автономные — на основе задания учредителя. Из существующих 487 учреждений статус бюджетных получили 348, автономных — 49, а 90 специализированных учреждений наделены статусом казенных. Изменение принципов финансового обеспечения их работы позволило перейти от «затратной» схемы оплаты расходов к финансированию соответствующих услуг и работ на основе государственных заданий по результатам их оказания.
Однако в ходе реализации Закона № 83-ФЗ мы столкнулись с проблемой безынициативности руководителей бюджетных и автономных учреждений в плане оказания дополнительных услуг, привлечения дополнительных средств сверх бюджетной составляющей. Для решения этого вопроса мы планируем проводить согласование планов и объемов коммерческой деятельности государственных автономных учреждений.
Кроме того, у нас возникла проблема по правоприменительной практике Закона № 83-ФЗ. В соответствии с рекомендациями Министерства финансов РФ и Министерства регионального развития РФ в Брянской области на протяжении 2006–2010 годов осуществлялась работа по переводу части существующих учреждений в форму автономных. Новые учреждения также, по возможности, создавались в форме автономных учреждений. Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» был существенно ограничен перечень сфер деятельности, в которых могут работать государственные автономные учреждения. В соответствии с п. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ автономные учреждения, созданные для осуществления видов деятельности, не предусмотренных ч. 1 ст. 2 Закона «Об автономных учреждениях» (в редакции Закона № 83-ФЗ), подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Закона № 83-ФЗ. В настоящее время на территории Брянской области осуществляют деятельность государственные автономные учреждения, которые согласно Закону № 83-ФЗ должны быть реорганизованы или ликвидированы (ГАУ «Агентство по сопровождению инвестиционных проектов», ГАУ «Брянский областной бизнес-инкубатор», ГАУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг в г. Брянске», ГАУ «Брянский гарантийный фонд» и другие). Данную проблему могут помочь решить законодатели путем внесения поправок в Закон «Об автономных учреждениях» в части устранения ограничений по сферам деятельности автономных учреждений.
Мнение
Взгляд из Уральского региона на Закон № 83-ФЗ
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ, как, наверное, и любой другой нормативный акт, не мог сразу быть идеально реализован на всей территорий страны и принести только плюсы. Мне как специалисту, ежедневно занимающемуся автоматизацией бюджетного процесса, удается за год побывать в десятках совершенно разных субъектов и муниципалитетов России. Накопленный опыт позволяет сделать несколько выводов о положительных сторонах применения и проблемах реализации данного закона, сформировавшихся в результате общения со специалистами и руководителями как финансовых и экономических органов, так и отраслевых ведомств по всей России.
Основной плюс закона, несмотря на все сложности его реализации, — здоровая реструктуризация самой бюджетной сети. В процессе реализации должно сформироваться четкое понимание того, кто, кому, какие и в каком объеме услуги предоставляет и как они финансируются. Закон легализует предоставление платных услуг, что давно происходит почти повсеместно. Для меня как налогоплательщика это дает более четкое понимание целесообразности бюджетных расходов. То же самое можно сказать и про вводимые стандарты услуг: несмотря на большое количество негатива, высказанного в их адрес, их введение в перспективе повысит и сделает более предсказуемым качество предоставляемых услуг.
Теперь несколько слов об объективных проблемах реализации Закона № 83-ФЗ. Во-первых, это не всегда четкое понимание того, какие цели преследует реализация данного закона, какие проблемы он должен решить в перспективе, в чем он может упростить деятельность самих специалистов и как должен помочь в экономии бюджетных средств? При этом большинство специалистов и руководителей хотели бы, чтобы представители федеральных органов власти более подробно разъясняли и давали рекомендации по практическому применению данного закона.
Во-вторых, в данной редакции закона очевидна проблема формирования муниципальных заданий.
Лет пять назад для регионов, реализующих программу реформирования общественных финансов, была поставлена сложнейшая задача: определить перечень бюджетных услуг и степени их детализации. Сейчас данный перечень услуг используется при формировании заданий, но появилась проблема, связанная с трудоемкостью формирования самих государственных и муниципальных заданий. Объем информации и расчетов, используемых при подготовке заданий, огромен, особенно если подходить к этой работе с полной ответственностью. Тут и проблема реформирования законодательной и нормативной базы, частое отсутствие стандартов либо невозможность их применения, огромные различия между учреждениями одного типа, которые сложились исторически за десятки лет и делают нереальным применение единых нормативов на оказание услуг.
В-третьих, сложности вызывает контроль выполнения заданий и мониторинг качества предоставления бюджетных услуг. В данном случае проблема несколько глубже, а именно в сложности определения и измерения самих показателей качества, которые должны быть достижимыми и одновременно измеримыми. Неясно, кто должен нести ответственность за выбор этих показателей, за предоставление информации по ним, за их достижение или не достижение, и нет желания это определить. Нужно еще и понимание того, что делать, после достижения показателей: улучшать их дальше или определять новые показатели. В действительности очень мало регионов и муниципалитетов, где показатели, характеризующие предоставление услуг, используются не для отчетности на бумаге, а как реальный инструмент управления.
