Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов и укрепления доходной базы бюджетов всегда актуальны для публично-правовых образований любого уровня. Установленный Бюджетным кодексом принцип самостоятельности бюджетов предопределяет ответственность за принимаемые на каждом уровне решения и по текущим вопросам жизнедеятельности публично-правовых образований, и в плане достижения стратегических целей. Как в таких условиях консолидировать усилия муниципальных образований и субъектов РФ на достижение единых целей?
Одним из таких инструментов является создание продуманной и взвешенной системы межбюджетных отношений. Она строится путем формирования нормативной правовой базы по предоставлению, распределению и использованию разных видов межбюджетных трансфертов. Структура межбюджетных трансфертов, сложившаяся в Самарской области за последние годы, представлена в табл. 1.
Таблица 1. Структура межбюджетных трансфертов Самарской области (тыс. руб.)
|
Наименование основных видов межбюджетных трансфертов |
2008 год |
2009 год |
2010 год |
2011 год (план) |
|
Дотации, всего* |
2 256 061 |
2 221 527 |
2 735 008 |
2 476 564 |
|
из них: |
|
|
|
|
|
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности |
2 256 061 |
2 196 527 |
2 165 008 |
2 001 564 |
|
дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов |
|
|
470 000 |
400000 |
|
дотации на стимулирование повышения качества управления муниципальными финансами |
|
|
50 000 |
50 000 |
|
Субсидии |
7 229 394 |
4 546 476 |
8 264 313 |
12 432 992 |
|
Иные межбюджетные трансферты |
9967 |
11 609 |
7578 |
|
|
Итого финансовой помощи |
9 495 422 |
6 779 612 |
11 006 899 |
14909556 |
|
Субвенции |
4 489 748 |
3 952 418 |
5 822 016 |
4657706 |
|
Бюджетные кредиты |
495 562 |
475 337 |
506 807 |
1 168 591 |
|
Итого межбюджетных трансфертов |
14 480 732 |
11 207 367 |
17 335 722 |
20 735 853 |
* Без учета дотаций для г. о. Тольятти за счет средств федерального бюджета.
Дотации
Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов на протяжении ряда лет сохраняется на одном уровне — в размере чуть более 2 млрд руб. Это позволяет муниципальным образованиям финансировать текущие первоочередные расходы местных бюджетов и стимулирует их на более активные действия по выявлению и использованию резервов собственных налоговых и неналоговых доходов при решении вопросов социально-экономического развития территорий муниципальных образований.
Такая структура межбюджетных трансфертов (с небольшим объемом дотаций в общем объеме финансовой помощи — не более 1/3) сложилась не случайно. Главы муниципальных образований должны понимать, что доходная часть бюджетов напрямую зависит от уровня экономического развития их территорий, в первую очередь от привлечения инвесторов. Высокий уровень дотаций, несмотря на наличие в методике расчета традиционных для Самарской области механизмов стимулирования, мог бы формировать иждивенческие настроения у органов местного самоуправления и появление высоких рисков направления дотаций лишь на текущие нужды, а не на развитие муниципальных образований.
Доходный потенциал
Бюджетная обеспеченность муниципальных образований может казаться низкой лишь на первый взгляд. Министерство управления финансами Самарской области провело анализ полноты использования налогового потенциала по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц на примере отдельного кадастрового квартала конкретного муниципального образования области. Результаты анализа показали следующее:
- сумма начисленного налога на имущество физических лиц составила около 20 % от налогового потенциала;
- сумма начисленного земельного налога по физическим лицам составила 23 % от налогового потенциала.
До сих пор остаются серьезные резервы, связанные с наличием субъективных ограничений на введение земель в рыночный оборот. Главы в первую очередь сельских районов зачастую боятся создавать себе конкуренцию и запускать на свою территорию крупный бизнес. В результате низкий налоговый потенциал по земельному налогу — прямой результат деятельности органов местного самоуправления. Таким образом, при принятии решений о формировании структуры внутрирегиональных межбюджетных отношений мы исходили из необходимости создания условий для максимального и полного участия муниципальных образований в выявлении и использовании резервов собственных доходов местных бюджетов.
Субсидии и бюджетные кредиты
Сложившаяся структура межбюджетных трансфертов с преобладанием доли субсидий отвечает требованиям по устойчивому социально-экономическому развитию региона и выравниванию обеспеченности муниципальных образований объектами социальной инфраструктуры. Она дает возможность оказания финансовой помощи местным бюджетам для осуществления капиталовложений в финансово емкие объекты. Одновременно субсидирование позволяет:
- снизить значительные различия между муниципальными образованиями по качеству предоставления отдельных муниципальных услуг;
- обеспечить предоставление муниципальных услуг равного объема при неравномерном распределении потребителей услуг по территории региона.
Увеличение объемов бюджетных кредитов местным бюджетам в последние годы связано в том числе с ростом объема субсидий и, как следствие, с увеличением расходов местных бюджетов по обеспечению софинансирования при их освоении. При этом уровень долга муниципальных образований (16 %) существенно ниже уровня долга областного бюджета, предусмотренного в размере, рекомендуемом рейтинговыми агентствами по обеспечению устойчивости управления долгом (40 % от объема доходов без учета безвозмездных поступлений). Активное использование заемных средств при освоении субсидий способствует ликвидации иждивенческих настроений муниципальных образований и стимулирует рост ответственности выборных должностных лиц органов местного самоуправления за принятие самостоятельных решений по социально-экономическому развитию территории муниципального образования.
Новое в межбюджетных отношениях
В настоящее время обсуждается вопрос пересмотра структуры внутрирегиональных межбюджетных трансфертов по следующим направлениям. Во-первых, рассматривается возможность существенного увеличения доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (в том числе и за счет уменьшения объема и доли субсидий в структуре межбюджетных трансфертов). Полагаю, что данное направление развития межбюджетных отношений имеет ряд недостатков:
- снижает мотивацию к развитию инфраструктуры муниципальных образований, поскольку будет обеспечивать местные бюджеты доходами нецелевого назначения в объемах, достаточных для осуществления текущих первоочередных расходов;
- не будет способствовать достижению единых целей социально-экономического развития региона и равномерному развитию региона по объему (качеству) предоставляемых муниципальных услуг;
- лишит регион управляемости показателями социально-экономического развития, отнесенными к вопросам местного значения.
Во-вторых, предложено закрепить за местными бюджетами дополнительные нормативы отчислений от налогов. Данное предложение приведет:
- к концентрации доходов местных бюджетах в точках экономического роста;
- снижению налоговых доходов областного бюджета, в результате чего сократятся его возможности по выравниванию бюджетной обеспеченности и инфраструктуры муниципальных образований.
По словам заместителя министра финансов РФ А. Г. Силуанова, подобные предложения в отношении субъектов РФ вызовут «непреодолимые проблемы со сбалансированностью бюджетов этих регионов».
Резюмируя вышеизложенное, хотелось бы отметить, что применение единых стандартов организации межбюджетных отношений для различных регионов, имеющих различный уровень налогового потенциала и социально-экономического развития, не приведет к повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг населению. Полагаю, что система межбюджетных отношений должна строиться на индивидуальных особенностях регионов с учетом их слабых и сильных сторон.
