- для организации исполнения республиканского бюджета на основе казначейских технологий в Министерстве финансов Республики Карелия была внедрена автоматизированная система (АС) «Бюджет»;
- территориальные подразделения Министерства финансов, обслуживающие удаленных получателей средств республиканского бюджета, отдельные главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (ГРБС, РБС, ПБС) были автоматизированы удаленными рабочими местами (УРМ) «Системы электронного документооборота», что обеспечило информационное взаимодействие ГРБС, РБС, ПБС с Министерством финансов, позволило существенно повысить оперативность прохождения финансовых документов, а также создало условия для перехода к безбумажным технологиям работы на основе использования средств электронно-цифровой подписи (ЭЦП);
- региональный бюджет исполнялся через единый счет бюджета, открытый в Национальном банке, всем республиканским учреждениям были открыты лицевые счета в Министерстве финансов;
- был обеспечен эффективный и непрерывный предварительный контроль целевого использования бюджетных средств. В АС «Бюджет» и УРМ «Системы удаленного документооборота» выполнялся автоматический контроль правильности оформления документов при вводе и пересылке, контроль соответствия документов утвержденным бюджетным ассигнованиям, лимитам бюджетных обязательств, принятым бюджетным обязательствам.
В течение следующих лет система исполнения бюджета Республики Карелия претерпела несколько циклов изменений:
- внедрена прогрессивная технология финансирования под принятые платежные документы, что позволило практически исключить остатки бюджетных средств на лицевых счетах учреждений;
- налажен учет бюджетных обязательств, обеспечено резервирование лимитов под принятые бюджетные обязательства и предварительный контроль расходов на их соответствие бюджетным обязательствам;
- закрыт единый расчетный счет Министерства финансов Республики Карелия для средств регионального бюджета в Национальном банке и открыт лицевой счет бюджета в Управлении Федерального казначейства по Республике Карелия;
- налажен электронный обмен документами по кассовому обслуживанию исполнения республиканского бюджета с Управлением Федерального казначейства по Республике Карелия;
- осуществлен переход на новую систему бюджетного учета и отчетности;
- увеличено количество получателей бюджетных средств, автоматизированных УРМ (в настоящее время функционирует 158 УРМ);
- в электронный документооборот между Министерством финансов, ГРБС, РБС и ПБС внедрены средства ЭЦП (около 50% УРМ, планируется полный переход к безбумажным технологиям работы путем внедрения средств ЭЦП для всех УРМ);
- реализован учет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений через единый счет для предпринимательских средств, открытый Министерству финансов Республики Карелия. Однако ввиду незавершенности правового регулирования данной сферы деятельности на федеральном уровне выработанная схема по учету «внебюджетных» средств носит, к сожалению, временный характер.
Аналогичные работы в рамках бюджетной реформы проводились и на муниципальном уровне. На территории Республики Карелия образованы два городских округа (города Петрозаводск и Костомукша), 16 муниципальных районов и 109 поселений, из них 22 городских и 87 сельских. АС «Бюджет» внедрена и используется в 13 муниципальных районах (из 16) и в одном городском округе (из двух): организован электронный обмен документами с СЭД ФК, автоматизирован учет договоров и бюджетных обязательств. В городском округе Костомукша, кроме того, внедрена «Система удаленного документооборота» финансового органа с ГРБС и ПБС. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов муниципальных образований в основном осуществляется по единой методике с открытием в территориальных органах Федерального казначейства лицевых счетов бюджетополучателей и с доведением до Федерального казначейства объемов финансирования и лимитов бюджетных обязательств расходными уведомлениями.
На уровне поселений внедрены два программных продукта НПО «Криста»: АС «Бюджет поселения» и АС «Администрация муниципального образования». Администрации 13 поселений (11 городских и двух сельских) исполняют свой бюджет самостоятельно с помощью АС «Бюджет поселения», в двух городских поселениях также автоматизировано ведение похозяйственного учета – внедрена АС «Администрация муниципального образования». Администрации остальных поселений передали полномочия по исполнению своих бюджетов муниципальным районам. АС «Бюджет» обеспечивает централизованное исполнение бюджетов поселений в финансовом органе муниципального района.
В отдельных бюджетных учреждениях, финансовых органах республики используется АС «Смета» для бюджетного учета хозяйственной деятельности учреждения.
В настоящее время для повышения эффективности государственного и муниципального управления требуется пересмотр подходов к планированию бюджета и оценке деятельности органов власти. Речь идет о переходе от обычного сметного планирования к ориентации при планировании на достижение конкретных результатов при эффективном использовании ресурсов. Одним из передовых регионов, активно внедряющих принципы лучшей практики в процесс бюджетного планирования, является Республика Карелия. С 2005 г. в целях реализации Программы реформирования управления региональными финансами Республики Карелия на 2002–2005 гг., утвержденной постановлением Правительства Республики Карелия от 25 ноября 2002 г. № 139-П, Министерство финансов Республики Карелия проводит мероприятия по внедрению механизмов конкурсного распределения бюджетных средств, созданию системы контроля за эффективностью их использования и повышению ответственности ГРБС за результаты финансово-хозяйственной деятельности подведомственных им учреждений и организаций.
Министерство финансов Республики Карелия выступает за использование современных информационных технологий при проведении реформ и совместно с НПО «Криста» работает над развитием автоматизированной информационной системы (АИС) «Прогноз и планирование бюджета». К моменту начала внедрения системы АИС «Прогноз и планирование бюджета» в Республике Карелия уже был принят ряд нормативно-правовых актов, обязывающих при составлении бюджета применять методы бюджетирования, ориентированного на результат. Было утверждено Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей средств бюджета и разработаны методические рекомендации по их подготовке.
Внедрение системы АИС «Прогноз и планирование бюджета» позволит не только автоматизировать процессы, обусловленные действующей системой планирования, которая сейчас принята в Республике Карелия, но и приступить к внедрению новой методологии бюджетного планирования. На сегодняшний день работы ведутся по следующим направлениям:
1. Автоматизировано ведение реестра расходных обязательств Республики Карелия во взаимоувязке с перспективным финансовым планом.
2. Организовано хранилище данных с регулярным накоплением и аналитической обработкой больших объемов данных из информационных ресурсов различных федеральных и региональных министерств и ведомств.
3. Автоматизирован процесс планирования доходной части консолидированного и республиканского бюджета Республики Карелия в разрезе муниципальных образований.
4. Ведется автоматизация мониторинга показателей докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств (ДРОНД). На уровне Министерства финансов Республики Карелия разработан порядок их оценки, по результатам которой средства бюджета республики распределяются между ГРБС. Ежегодно увеличивается доля бюджетных средств, распределяемая по результатам оценки ДРОНД.
5. Для реализации раздельного рассмотрения и утверждения бюджетов действующих и принимаемых обязательств осуществляется автоматизация формирования проекта бюджета с разделением на действующие и принимаемые обязательства. Это позволит ускорить процесс рассмотрения проекта бюджета и будет способствовать сокращению сроков принятия закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год.
6. Министерством финансов Республики Карелия одновременно с внедрением системы АИС «Прогноз и планирование бюджета» были разработаны методические рекомендации по формированию проектировок бюджета республики на среднесрочную перспективу – фактически это стало репетицией формирования проекта бюджета на среднесрочную перспективу.
7. Планируется автоматизировать процесс планирования доходов и расходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности с целью обеспечения сбалансированности доходов и расходов не только по бюджетным средствам, но и по средствам от указанной деятельности.
8. В процессе разработки находится система поддержки принятия решений СППР «Финансово-экономический анализ для Министерства финансов Республики Карелия», в которой будут формироваться аналитические отчеты. Внедрение этой системы позволит принимать более качественные и обоснованные решения о возможностях отдельной территории по мобилизации доходов, ее инвестиционной привлекательности, перспективах развития.
Кроме того, обеспечен многомерный анализ данных, предоставляемых Управлением Федеральной налоговой службы по приказу Минфина России и ФНС России от 25 февраля 2005 г. № 28н, САЭ-3-10/58 и Управлением Федерального казначейства по форме 16 к приказу Минфина России от 16 декабря 2004 г. № 116н. В процессе разработки находится возможность проведения анализа данных, предоставляемых УФК, до уровня городских и сельских поселений.
В рамках административной реформы для повышения открытости и информированности органов государственной власти необходимо обеспечить размещение отчетов о результатах деятельности Министерства финансов Республики Карелия в средствах массовой информации. В настоящее время организуется сайт системы «Финансово-экономический анализ» (для внутренних и внешних пользователей), где будут публиковаться отчеты, позволяющие оценить эффективность использования бюджетных средств. Перечень таких отчетов предполагается постепенно расширять.
В целях реформирования методологии бюджетного планирования Министерство финансов Республики Карелия предполагает проведение следующих мероприятий:
1. Привести сложившуюся процедуру и методологию разработки республиканских целевых программ в соответствие с требованиями программно-целевых методов планирования.
2. Принять нормативно-правовые акты по разработке, реализации и мониторингу реализации ведомственных целевых программ, автоматизации их ведения в системе управления процессом планирования.
3. Включить в процесс бюджетного планирования формирование заданий на предоставление государственных услуг.
4. Принять нормативно-правовые акты по введению стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг, порядка оценки фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам качества.
Недостаточно проводить реформы только в части планирования бюджета, преобразования требуются и на других этапах бюджетного процесса. Необходимо внедрение новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг, что тоже заложено в реформах, реализуемых Министерством финансов РФ, Министерством экономики и торговли РФ. Эти реформы призваны обеспечить согласованный процесс бюджетного и социально-экономического планирования, а значит, на уровне региона нужно создать концепцию единого информационного пространства для всех участников бюджетного процесса.
Специалистами НПО «Криста» разработана концепция автоматизации единой системы управления бюджетным процессом, на основе которой может быть выполнен переход к модели управления результатами. Внедрение указанной концепции обеспечит не только контроль соответствия бюджетных расходов запланированному объему, но и максимально эффективное использование бюджетных средств.
Олег ИВАНОВ, заместитель директора НПО «Криста»
Журнал «Бюджет» №6 июнь 2007 г.
