Бюджетные перспективы: дискуссия продолжается

Всероссийский семинар-совещание, организованный Министерством финансов РФ и Научно-производственным объединением «Криста», прошел в начале июня в Подмосковье. Более 100 его участников обсудили состояние региональных систем управления финансами, а также их перспективы в рамках регионального электронного бюджета.

Семинар открыл первый заместитель генерального директора НПО «Криста» О. А. Иванов. Он особо отметил, что для участников семинара-совещания, от которых зависит дальнейшее развитие региональных систем управления финансами, имеет большое значение позиция Минфина России. Заместитель полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе О. К. Атюкова подробно остановилась на инвестиционной политике регионов. Она подчеркнула, что сегодня благоприятный инвестиционный климат территорий — это не только налоговые льготы или снятие административных барьеров, это работа непосредственно с инвестором и те институты развития, которые занимаются привлечением инвесторов. Новая индустриализация, провозглашенная руководством страны, ставит и качественно новые задачи. Полпред упомянула положительный опыт Ярославской и Нижегородской областей и сделала вывод, что инвестиционный климат во многом зависит от управленческих решений, которые принимают руководители финансовых органов регионов, от тех мнений о путях развития экономики, которые они высказывают и отстаивают.

Начальник отдела информационных технологий в сфере создания и развития интегрированных систем управления государственными и муниципальными финансами Департамента информационных технологий Минфина России Е. А. Громова посвятила свое выступление реализации концепции «Электронный бюджет» на федеральном и региональном уровнях. Она напомнила аудитории об основных этапах проектирования и создания системы «Электронный бюджет», в рамках которой будут обязаны работать федеральные органы власти. Громова сообщила, что полномасштабное внедрение данной системы, так же как и предоставление сервисов субъектам РФ, намечено на 2015 год. «Электронный бюджет», по ее словам, позволит уйти от практики, когда сначала идет сбор отчетности, а затем на ее основании делаются выводы и принимаются решения. Информация будет постоянно доступной для всех, а операционная эффективность возрастет. Финансовые органы смогут решать большее количество задач, располагая меньшим количеством сотрудников. Главной задачей разработчиков системы является обеспечение единых правил, при этом каждому субъекту РФ будет дана возможность реализовывать отраслевую и региональную специфику. Когда создавалась концепция «Электронный бюджет», внимательно изучался опыт других стран, и наилучшие результаты здесь у коллег из Франции, чей опыт и взят на вооружение Россией. Разумеется, создание системы потребует изменения нормативно-правовой базы и соответствующая работа ведется, сказала Громова.

О разработке государственных программ Российской Федерации и перспективах формирования федерального бюджета участникам семинара-совещания рассказал заместитель начальника отдела программно-целевых методов бюджетного планирования Департамента бюджетного планирования и методологии Минфина России Н. А. Бегчин. По его информации, сегодня на федеральном уровне существует около 300 общих и отраслевых стратегических документов, в соответствии с которыми перед органами власти ставятся определенные задачи. Для решения этих задач выделяются финансовые ресурсы, объемы которых не всегда представляются реальными. Докладчик привел в пример Транспортную стратегию РФ, согласно которой на развитие транспортной системы в период с 2010 по 2015 год из средств федерального бюджета запланировано израсходовать 5,1 трлн руб., то есть примерно по 850 млрд руб. ежегодно. Фактически же расходуется примерно по 500–600 млрд руб. в год, что в действительности не позволит достичь целей, указанных в стратегии... Нет, по словам Н. А. Бегчина, и серьезной увязки бюджетных ассигнований с результатами государственной социально-экономической политики. В связи с этим госпрограммы должны стать теми обобщающими документами, которые, с одной стороны, формируются с учетом целей и задач государственной политики, а с другой — должны учитывать те бюджетные ограничения, которые объективно существуют. «Мы не можем потратить больше того, что имеем», — констатировал докладчик. Именно поэтому Минэкономразвития России должно разработать долгосрочный прогноз развития страны на период до 2030 года, а на его основе Минфин России сформирует бюджетную стратегию, в которой будут установлены «потолки» расходов по каждой госпрограмме.

Государственные программы (их будет в общей сложности 41) охватят свыше 95 % расходов федерального бюджета, у большинства из них будет по одному ответственному исполнителю в лице министерства или ведомства. В настоящее время идет активная работа по подготовке проектов. Особенность госпрограмм по сравнению с другими документами программно-целевого планирования, с точки зрения Минфина, в том, что они должны объединять все инструменты государственной политики, а не только бюджетные расходы. Госпрограммы структурно будут состоять из подпрограмм и смогут включать в себя федеральные целевые программы (ФЦП). Поскольку ряд направлений, которые должны быть охвачены госпрограммами, является также предметом ведения субъектов РФ, необходим и механизм разграничения полномочий. Каждая программа будет содержать прогнозную оценку по консолидированным бюджетам регионов, бюджетным фондам и, кроме того (по возможности), оценку расходов юридических лиц.

Что касается приоритетов, то основным направлением государственной политики является новое качество жизни граждан, значительные средства направляются также на инновационное развитие и модернизацию экономики. Как минимум 14 госпрограмм, названных в первых указах Президента РФ В. В. Путина от 7 мая, должны быть утверждены уже в 2012 году. На данный момент приняты только две — «Информационное общество» и «Доступная среда», но они не полностью соответствуют необходимому формату и должны быть изменены. Проблемы, с которыми сталкивается Минфин при анализе проектов программ, таковы: нет четкой постановки целей и задач; предлагается ресурсное обеспечение, не соответствующее параметрам федерального бюджета; отсутствует описание мер государственного регулирования. Тем не менее, сказал Бегчин, в октябре-ноябре должна быть утверждена долгосрочная бюджетная стратегия, что позволит Министерству финансов до конца текущего года внести в правительство проекты всех госпрограмм с учетом их ресурсного обеспечения на срок до 2020 года. Нормативно-правовая и методическая база для их формирования уже проработана достаточно хорошо.

Будущее региональных бюджетов

Подходы к формированию межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу — такой была тема доклада главного специалиста-эксперта Департамента межбюджетных отношений Минфина России Е. А. Домбровского. Он проинформировал коллег о планах министерства на 2013–2015 годы и его подходах. Выступающий напомнил, что указанная сфера регулируется Концепцией межбюджетных отношений, принятой в период мирового экономического кризиса 2008 и —2009 годов, когда происходила корректировка механизма предоставления финансовой помощи. Принятые тогда меры облегчили положение регионов и моногородов. Сейчас в связи с предстоящей децентрализацией на федеральном уровне определено 106 полномочий, которые предполагается передать на уровень субъектов РФ. Большинство из них — в сфере контрольно-надзорных функций, окончательный список пока не сформирован и решение на уровне Правительства России не принято. Здесь ясность, возможно, наступит до конца текущего года. Естественно, подтвердил Е. А. Домбровский, полномочия будут переданы вместе с соответствующими источниками доходов. Минфин выступает за передачу их в качестве собственных, а не делегированных — в противном случае он предлагает ввести обязанность установления критериев эффективности этих полномочий.

В рамках Основных направлений налоговой политики уже предложен ряд мер по увеличению доходной базы региональных бюджетов, сказал Домбровский. Среди них он назвал индексацию акцизов на алкогольную продукцию, пиво, моторное топливо, введение налога на недвижимость для физических лиц — при повышенных ставках на имущество, обладающее повышенной кадастровой стоимостью, индексацию транспортного налога по отдельным видам транспортных средств. В другой блок планируемых Минфином мер входит поэтапная отмена налоговых льгот по региональным налогам, установленным федеральным законодательством. В 2013 и 2014 годах следует ожидать некоторого снижения объемов межбюджетных трансфертов, что связано с уменьшением количества масштабных проектов. Прежде всего это коснется субсидий, дотации останутся на прежнем уровне, уточнил главный специалист-эксперт. Обсуждается возможная консолидация субвенций, чтобы обеспечить маневр средствами и фактически расширить полномочия региональных органов власти.

Минфин России поощряет внедрение передовых механизмов бюджетирования, оценивая такие элементы, как прозрачность бюджетного процесса и качество оказания государственных услуг, в том числе в электронном виде. 15 лучших в этом отношении регионов по итогам 2010 года получают федеральную субсидию, более 30 претендуют на звание лучших по итогам 2011 года. В 2011 году заработал еще один механизм стимулирования субъектов РФ, развивающих предпринимательство и привлекающих инвестиции. 20 таких регионов получили дотации в 2011 году в объеме от 200 млн до 2 млрд руб.

Региональный электронный бюджет

В своем выступлении заместитель директора по производству НПО «Криста» Е. Н. Черных осветила перспективы развития региональных систем управления финансами в рамках регионального электронного бюджета. О направлениях регионального электронного бюджета («Аналитический центр руководителя», «Бюджетное планирование», «Паспортизация учреждений», «Управление закупками» и «Консолидированная отчетность») рассказали ведущие специалисты НПО «Криста».

Опытом создания регионального сервиса Ярославской области по консолидации информации о государственных (муниципальных) учреждениях (согласно приказу Минфина России от 21 июля 2011 г. № 86н) поделился заместитель директора областного департамента финансов А. В. Беляков. О создании региональной информационной интегрированной системы управления бюджетным процессом в Омской области, практике внедрения механизмов результативного бюджетирования рассказала руководитель департамента информационных и финансовых технологий министерства финансов региона Е. В. Трокай. А главный бухгалтер департамента финансов Ярославской области М. А. Гусева представила опыт применения программной системы «Web-Консолидация» в департаменте.

С докладом о реализации программ повышения эффективности бюджетных расходов выступил заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров.