Предлагаем вниманию читателей фрагменты из известной книги Дж. Стрика «Государственные финансы Канады» (издательство «Экономика», под общей редакцией А.Л. Кудрина и В.Д. Дзгоева).
Опыт Канады представляет для российских специалистов особый интерес, что обусловлено сходством наших стран.
Канада — как и Россия — занимает обширную территорию с разнообразными климатическими условиями, близкими к российским; располагает богатыми природными ресурсами; имеет многоуровневое федеральное устройство.
Как и в Российской Федерации, в Канаде имеются большие северные территории, дотационные провинции (субъекты), мощные межбюджетные потоки, сложный механизм бюджетного регулирования. Вот почему для нас интересен канадский опыт использования государственных финансов в налаживании отношений между центром и регионами, сохранении целостности государства, достижении устойчивого экономического роста.
ФИНАНСОВАЯ СТРУКТУРА ПРАВИТЕЛЬСТВА КАНАДЫ
Финансовая структура федерального правительства Канады основывается на Конституционном акте 1867 года. Этот акт дал конституционное обоснование принципам государственного финансирования и является основным руководством для правительства; последующее законодательство создало необходимый финансовый административный аппарат и методику проведения административной работы. Многие принятые методы финансовой деятельности были разработаны в провинциях до образования конфедерации и просто перенесены в новую федеральную структуру. Как в финансовой структуре, так и в методах работы требовались частые пересмотры, чтобы идти в ногу с изменяющимися условиями и все увеличивающимся масштабом правительственных операций.
Парламент является высшим органом в финансовой структуре правительства, и ему принадлежит последнее слово в контроле за государственной казной. Он отвечает за проверку и одобрение правительственных расходов и налоговых изменений и за спрос с исполнительной власти по поводу использования государственных средств. Все налоговые доходы должны помещаться в центральный фонд, или Фонд объединенных доходов, и деньги из этого фонда расходовать нельзя, если их ассигнование не разрешено парламентом.
Кабинет министров отвечает за подготовку бюджета и представление его парламенту. Большая часть этой работы выполняется системой кабинетных комитетов, включающих: Комитет по приоритетам и планированию, Комитет по рассмотрению расходов, казначейство и политические комитеты.
Комитет по приоритетам и планированию (P&P) включает в себя: премьер-министра в качестве председателя, министра финансов, председателя казначейства и некоторых других министров казначейства — всего около 20 членов. Поддерживаемый секретариатом этот комитет имеет важную функцию определения всей последовательности работы правительства и главных политических направлений. Он разрабатывает широкие политические цели, присваивает этим целям категории приоритетности и определяет ресурсы, выделяемые для каждой из них. Все кабинетные комитеты, исключая казначейство, отчитываются перед комитетом Р&Р. Это единственная группа, кроме казначейства, уполномоченная санкционировать расходы.
Комитет по рассмотрению расходов (ERC) состоит из восьми членов, включая министра финансов и председателя совета казначейства; председательствует в нем премьер-министр. Относительно новый комитет (созданный в начале 1989 г.), он рассматривает все правительственные расходы, чтобы удостовериться, что они направлены на приоритеты, установленные комитетом Р&Р, и находятся в заданных пределах. ERC был создан в период продолжительного высокого государственного бюджетного дефицита и наделен полномочиями контролировать расходы, чтобы способствовать сокращению дефицита. Министры вызываются на заседания комитета для обоснования расходов, требуемых их министерствами, и комитет может выносить постановления о сокращении или аннулировании программ и должностей министерского персонала. Секретариат ERC в значительной мере комплектуется из штатов Министерства финансов.
Комитет по операционной политике рассматривает еженедельный порядок работы правительства, чтобы обеспечить координацию в решении спорных вопросов и разработке новых политических курсов. В своей основе это исполнительный организационный комитет, который рассматривает спорные и политические вопросы, направляет их в комитет Р&Р и координирует деятельность различных политических комитетов кабинета министров. По существу, он отвечает за доступ к комитету Р&Р. В его состав входят: министр финансов, председатель казначейства и семеро других старших членов кабинета министров под председательством заместителя премьер-министра, действующего от имени премьер-министра.
Некоторые экономические комитеты в рамках системы комитетов кабинета министров воздействуют на финансы, отвечая за пересмотр и координацию политических курсов в своих сферах деятельности (хотя они не правомочны разрешать расходование средств). К ним относятся: Комитет по экономической политике, который направляет деятельность по повышению конкурентоспособности промышленности; Комитет по людским ресурсам, поддержке доходов и здравоохранению, который разрабатывает политические направления и программы, обеспечивающие адекватную поддержку канадцев, и охраняет здоровье граждан; Комитет по связи; Комитет охраны окружающей среды и Комитет по иностранной и оборонной политике. В каждый из этих комитетов входят от восьми до двенадцати членов.
Казначейство представляет собой установленный законом Комитет тайного совета (Privy Council). Состоящий из председателя казначейства, министра финансов и четырех других членов кабинета министров, он несет правовую ответственность за разрешение расходов (утверждение ассигнований) и вообще отвечает за распределение ресурсов для утвержденных политических курсов и программ. Конкретнее: он отвечает за подробное рассмотрение и анализ оценок министерских расходов, прежде чем представить их в парламент. Казначейство также помогает комитету Р&Р (приоритетов и планирования) и ERC (Комитету рассмотрения расходов) путем предоставления информации об обеспеченности ресурсами предлагаемых мероприятий и программ. Казначейство ответственно за политику по отношению к персоналу, за переговоры о заключении коллективных договоров в государственной сфере деятельности и за эффективность работы правительства. Через Управление Главного контролера казначейство стремится развивать и поддерживать административные и управленческие системы и методы, облегчающие планирование, финансовый контроль и оценку программ.
Министр финансов и Министерство финансов играют решающую роль в бюджетном процессе, т.е. в составлении бюджета. Министр является активным участником в работе системы комитетов кабинета министров и несет ответственность за представление бюджета правительства в палату общин. Министерство представляет информацию и рекомендации по экономическим вопросам и по финансовому обеспечению альтернативных направлений политики, прогнозирует экономические условия и ожидаемые доходы и отвечает за определение налоговой политики и налоговых изменений, за влияние этих изменений на доходы и на экономическую активность.
Двумя другими административными органами, вовлеченными в бюджетный процесс, являются департаменты: Управление делами Канады (Supply and Services Canada) и Комиссия по доходам Канады (National Revenue Canada). Как главный получатель доходов Канады, отвечающий за Фонд объединенных доходов, министр управления делами является хранителем государственных фондов. Это ведомство отвечает за выделение фондов проводящим операции министерствам после их утверждения парламентом и за ведение и поддержку счетов государственных учреждений Канады. Административные функции и толкование в области налогового законодательства являются обязанностью Комиссии по доходам, которая также собирает все налоговые доходы для правительства и депонирует их в Фонде объединенных доходов.
Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2003 г.
Опыт Канады представляет для российских специалистов особый интерес, что обусловлено сходством наших стран.
Канада — как и Россия — занимает обширную территорию с разнообразными климатическими условиями, близкими к российским; располагает богатыми природными ресурсами; имеет многоуровневое федеральное устройство.
Как и в Российской Федерации, в Канаде имеются большие северные территории, дотационные провинции (субъекты), мощные межбюджетные потоки, сложный механизм бюджетного регулирования. Вот почему для нас интересен канадский опыт использования государственных финансов в налаживании отношений между центром и регионами, сохранении целостности государства, достижении устойчивого экономического роста.
ФИНАНСОВАЯ СТРУКТУРА ПРАВИТЕЛЬСТВА КАНАДЫ
Финансовая структура федерального правительства Канады основывается на Конституционном акте 1867 года. Этот акт дал конституционное обоснование принципам государственного финансирования и является основным руководством для правительства; последующее законодательство создало необходимый финансовый административный аппарат и методику проведения административной работы. Многие принятые методы финансовой деятельности были разработаны в провинциях до образования конфедерации и просто перенесены в новую федеральную структуру. Как в финансовой структуре, так и в методах работы требовались частые пересмотры, чтобы идти в ногу с изменяющимися условиями и все увеличивающимся масштабом правительственных операций.
Парламент является высшим органом в финансовой структуре правительства, и ему принадлежит последнее слово в контроле за государственной казной. Он отвечает за проверку и одобрение правительственных расходов и налоговых изменений и за спрос с исполнительной власти по поводу использования государственных средств. Все налоговые доходы должны помещаться в центральный фонд, или Фонд объединенных доходов, и деньги из этого фонда расходовать нельзя, если их ассигнование не разрешено парламентом.
Кабинет министров отвечает за подготовку бюджета и представление его парламенту. Большая часть этой работы выполняется системой кабинетных комитетов, включающих: Комитет по приоритетам и планированию, Комитет по рассмотрению расходов, казначейство и политические комитеты.
Комитет по приоритетам и планированию (P&P) включает в себя: премьер-министра в качестве председателя, министра финансов, председателя казначейства и некоторых других министров казначейства — всего около 20 членов. Поддерживаемый секретариатом этот комитет имеет важную функцию определения всей последовательности работы правительства и главных политических направлений. Он разрабатывает широкие политические цели, присваивает этим целям категории приоритетности и определяет ресурсы, выделяемые для каждой из них. Все кабинетные комитеты, исключая казначейство, отчитываются перед комитетом Р&Р. Это единственная группа, кроме казначейства, уполномоченная санкционировать расходы.
Комитет по рассмотрению расходов (ERC) состоит из восьми членов, включая министра финансов и председателя совета казначейства; председательствует в нем премьер-министр. Относительно новый комитет (созданный в начале 1989 г.), он рассматривает все правительственные расходы, чтобы удостовериться, что они направлены на приоритеты, установленные комитетом Р&Р, и находятся в заданных пределах. ERC был создан в период продолжительного высокого государственного бюджетного дефицита и наделен полномочиями контролировать расходы, чтобы способствовать сокращению дефицита. Министры вызываются на заседания комитета для обоснования расходов, требуемых их министерствами, и комитет может выносить постановления о сокращении или аннулировании программ и должностей министерского персонала. Секретариат ERC в значительной мере комплектуется из штатов Министерства финансов.
Комитет по операционной политике рассматривает еженедельный порядок работы правительства, чтобы обеспечить координацию в решении спорных вопросов и разработке новых политических курсов. В своей основе это исполнительный организационный комитет, который рассматривает спорные и политические вопросы, направляет их в комитет Р&Р и координирует деятельность различных политических комитетов кабинета министров. По существу, он отвечает за доступ к комитету Р&Р. В его состав входят: министр финансов, председатель казначейства и семеро других старших членов кабинета министров под председательством заместителя премьер-министра, действующего от имени премьер-министра.
Некоторые экономические комитеты в рамках системы комитетов кабинета министров воздействуют на финансы, отвечая за пересмотр и координацию политических курсов в своих сферах деятельности (хотя они не правомочны разрешать расходование средств). К ним относятся: Комитет по экономической политике, который направляет деятельность по повышению конкурентоспособности промышленности; Комитет по людским ресурсам, поддержке доходов и здравоохранению, который разрабатывает политические направления и программы, обеспечивающие адекватную поддержку канадцев, и охраняет здоровье граждан; Комитет по связи; Комитет охраны окружающей среды и Комитет по иностранной и оборонной политике. В каждый из этих комитетов входят от восьми до двенадцати членов.
Казначейство представляет собой установленный законом Комитет тайного совета (Privy Council). Состоящий из председателя казначейства, министра финансов и четырех других членов кабинета министров, он несет правовую ответственность за разрешение расходов (утверждение ассигнований) и вообще отвечает за распределение ресурсов для утвержденных политических курсов и программ. Конкретнее: он отвечает за подробное рассмотрение и анализ оценок министерских расходов, прежде чем представить их в парламент. Казначейство также помогает комитету Р&Р (приоритетов и планирования) и ERC (Комитету рассмотрения расходов) путем предоставления информации об обеспеченности ресурсами предлагаемых мероприятий и программ. Казначейство ответственно за политику по отношению к персоналу, за переговоры о заключении коллективных договоров в государственной сфере деятельности и за эффективность работы правительства. Через Управление Главного контролера казначейство стремится развивать и поддерживать административные и управленческие системы и методы, облегчающие планирование, финансовый контроль и оценку программ.
Министр финансов и Министерство финансов играют решающую роль в бюджетном процессе, т.е. в составлении бюджета. Министр является активным участником в работе системы комитетов кабинета министров и несет ответственность за представление бюджета правительства в палату общин. Министерство представляет информацию и рекомендации по экономическим вопросам и по финансовому обеспечению альтернативных направлений политики, прогнозирует экономические условия и ожидаемые доходы и отвечает за определение налоговой политики и налоговых изменений, за влияние этих изменений на доходы и на экономическую активность.
Двумя другими административными органами, вовлеченными в бюджетный процесс, являются департаменты: Управление делами Канады (Supply and Services Canada) и Комиссия по доходам Канады (National Revenue Canada). Как главный получатель доходов Канады, отвечающий за Фонд объединенных доходов, министр управления делами является хранителем государственных фондов. Это ведомство отвечает за выделение фондов проводящим операции министерствам после их утверждения парламентом и за ведение и поддержку счетов государственных учреждений Канады. Административные функции и толкование в области налогового законодательства являются обязанностью Комиссии по доходам, которая также собирает все налоговые доходы для правительства и депонирует их в Фонде объединенных доходов.
Журнал «Бюджет» №10 октябрь 2003 г.
