История российского Министерства финансов начинается 8 сентября 1802 года. В этот день император Александр I подписал манифест об учреждении министерств. Документ был преисполнен патетики: «Следуя великому духу преобразования России Петра I, оставившего нам следы своих мудрых намерений, по которым старались шествовать достойные Его Преемники, мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собой, и для благоуспешного течения поручить их ведению избранных Нами Министров».
Императорским манифестом прежние коллегии заменялись восемью министерствами: иностранных дел, военно-сухопутных сил, морских сил, внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции и народного просвещения. По каждому министерству «направление дел и ответственность за ход их» возлагалась «на одно лицо Министра».
Министры имели право личного доклада императору, но, вместе с тем были подотчетны Сенату, куда должны были доставлять годичные отчеты о деятельности вверенных им ведомств. Министрам предоставлялось право законодательной инициативы. Все они входили в состав Кабинета министров, а также присутствовали на заседаниях Сената.
Финансовое, «казначейское» дело на Руси возникло еще в IX веке. Предшественниками министров финансов были царские казначеи, которые, как правило, назначались из числа знати, — доверенные «главные советники князя», хранители княжеских прибылей, казны.
Охрана финансовых интересов государства, его казны регламентировалась российским законодательством — Соборным уложением. С началом государственного централизованного управления (1512 год) был образован Казенный приказ, в ведении которого находилась государственная казна.
Современник русского царя Алексея Григорий Котошихин писал о казначействе того времени: «Казенный двор, а в нем приказ, а сидит в том приказе Казначей, а с ним два дьяка: и тот Казначей думной же человек, и сидит в Думе выше думных дворян. А на том дворе царская казна: золотая, серебряная, бархаты, сукна, и дороги, и киндяки, и шолки, и всякая домовая казна. И из той казны берут к царю, и к царице, и к царевичам, что понадобится с царского повеления, и раздают всякого чину людям жалование».
Петр I преобразовал казначейскую систему России. Вместо приказной была введена коллегиальная система управления. Во главе финансового управления страны Петром Великим был поставлен Сенат. Для заведования доходами государства была создана Камер-коллегия, которая руководила сбором податей, пошлин, недоимок. Коллегия заведовала винными подрядами, соляными промыслами, надзирала за ценами на хлеб, снабжала население хлебом в случае голода.
В числе финансовых учреждений, основанных в период петровских преобразований, были Счетная и Казначейская конторы. Екатерина II реформировала систему управления государством в своем Указе «Учреждения для управления Российской империей». При Сенате 25 февраля 1773 года была учреждена Экспедиция о государственных доходах — прообраз будущего Министерства финансов. Она находилась в непосредственном ведении генерал-губернатора и должна была собирать сведения о государственных доходах, для чего все учреждения обязывались представлять в Экспедицию ведомости о доходах, недоимках и взысканиях по ним.
Учреждение министерств в 1802 году стало первым этапом «министерской реформы» Александра I. Ее завершением стала разработка и осуществление плана административных преобразований высшего эшелона управления государства, плана, известного как «Общее учреждение Министерств». Этот проект был частью общего плана государственных реформ, подготовленного в 1809 году одним из самых замечательных умов в русской истории XIX века — Михаилом Михайловичем Сперанским. Этот человек, по мнению В.О.Ключевского, был главным советником императора Александра I «в деле разработки государственных преобразований».
«Общим учреждением министерств» предусматривалась группа министерств и ведомств под названием «Государственная экономия», в которую входили Министерство финансов, Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов. Такое разделение, по мнению Михаила Сперанского, позволяло осуществлять необходимый контроль за всеми денежными поступлениями и их расходованием в государстве.
Структура Министерства финансов и его компетенция определялись законодательством Российской империи, начиная со специального «Особенного учреждения Министерства финансов» от 25 июня 1811 года, а затем — девятью «Узаконениями», которые утверждались российскими императорами на протяжении всего XIX века. В положении по Министерству финансов цели его деятельности определялись следующим образом: «Предметы Министерства финансов заключались вообще в управлении государственными доходами и расходами». К ведомству принадлежали источники государственных расходов, не состоявшие в заведовании другими ведомствами. Кроме того, на Министерство финансов были возложены обязанности «по заведованию торговлей и промышленностью, делами по руководству действиями частных железных дорог, установление тарифов, направление тарифного дела на казенных железных дорогах и денежные земские повинности».
Министерству финансов были поручены также «дела государственного кредита, все государственные займы и ссуды, как внутренние, так и внешние, все кредитные учреждения».
После целого ряда преобразований, осуществленных в первой половине XIX века, структура Министерства финансов в конечном итоге выглядела таким образом:
- Министр;
- Товарищ (заместитель) министра;
- Совет министра;
- Совет по тарифным делам;
- Тарифный комитет;
- Департамент железнодорожных дел;
- Департамент окладных сборов;
- Департамент неокладных сборов с состоящим при нем Техническим комитетом и Гербовым казначейством;
- Департамент таможенных сборов;
- Департамент Государственного казначейства;
- Департамент торговли мануфактурой;
- Канцелярии министерства: общая канцелярия и особая канцелярия по кредитной части;
- Юрисконсульт с помощниками.
Министерству финансов, кроме того, подчинялись: Государственный банк, Государственный дворянский земельный банк, Крестьянский поземельный банк, Главные выкупные учреждения, Комиссия погашения долгов, Монетный двор, Экспедиция заготовления государственных бумаг.
В круг обязанностей министра финансов по управлению финансовой системой государства входило общее управление государственными доходами, составление и исполнение государственной росписи доходов и расходов.
Для приумножения государственных доходов министр финансов должен был следить, чтобы новые способы их извлечения «не осушали источников внутреннего государственного богатства»; чтобы доходы «распределялись уравнительно на все состояния и промыслы, по мере выгод каждого»; чтобы «не затрагивались капиталы, дававшие доходы по казенным и частным заведениям, промыслам, оборотам и делам»; чтобы «процесс приумножения государственных доходов для правительства был сопряжен с наименьшими издержками, а для частных лиц не был притеснительным».
В законодательстве того времени отражалось стремление к справедливому взиманию налогов: «От частного лица или общества, или одного какого-либо сословия не должно было требовать более, чем от другого. Все классы народа должны, соразмерно их состоянию и выгодам, участвовать в удовлетворении государственных потребностей».
Министерству финансов предоставлялось право давать отсрочки по долгам Государственному казначейству разных обществ, не превышавшим б тысяч рублей, по долгам Государственному казначейству частных лиц и по взысканиям с них сумм до 3 тысяч рублей.
Министру финансов, наравне с другими министрами, согласно «Общему наказу министерствам», были четко определены пределы власти. Министр в своих действиях был подчинен непосредственно верховной власти (императору), а «существо вверенной Министру власти принадлежало единственно к исполнительному порядку». Министр, в свою очередь, имел право требовать от подчиненных скорого и точного исполнения законов.
Выбор министра и назначение его на должность были прерогативой императора — «Управление каждого министерства вверяется лицу, определяемому по непосредственному Его Императорского Величества избранию».
На выбор министра влияли личная известность того или иного лица императору, его преданная служба царскому престолу, а также деловые и личные качества, по которым избранное императором лицо более всего соответствовало обстоятельствам данного момента. Практическая деятельность министра направлялась единоличной властью императора.
2 февраля 1821 года указом императора образован департамент государственного казначейства Министерства финансов. Согласно закону, департаменту были подчинены губернские, областные, окружные казначейства с состоящими в их ведомстве уездными казначействами и «вообще казенные палаты, по делам до приходов и расходов казначейств относящиеся».
Окончательное завершение реформа центральных учреждений получила лишь несколько лет спустя. Структура реформированного Министерства финансов включала канцелярию министра, четыре департамента (государственных имуществ, горных и соляных дел, внешней торговли и разных податей и сборов) и государственные кредитные установления.
В конце царствования Александра I Министерство финансов значительно расширилось. Учетные конторы Ассигнационного банка преобразуются в Коммерческий банк, в 1819 году из Министерства внутренних дел в Министерство финансов передается Департамент мануфактур и внутренней торговли. В 1821 году из бывшего управления государственного казначея образуется новый Департамент государственного казначейства, затем, в 1824 году, учреждается Особая канцелярия по кредитной части.
Первым министром финансов России был назначен Алексей Иванович Васильев. Под его руководством, как писали современники, решались «крупные вопросы государственного хозяйства». Сокращается государственная задолженность, устанавливается равновесие в бюджете, происходит рост курса «упавших» ассигнаций. «Сам государь, — вспоминали первые русские государственные финансисты, — собственноручно вычеркивал из росписи некоторые расходы». При А.И. Васильеве был отменен новый выпуск займов на крупную сумму. В то же время «в области коммерции даруются новые права и преимущества купечеству, отменяются таможенные ограничения, устанавливается монополия на внешнюю торговлю».
История России в первой четверти XIX века — это время, когда «годы мира сменились длинными периодами войн». Начиная с 1805 года главная забота Министерства финансов состояла в изыскании источников для покрытия военных расходов.
Министерство финансов было вынуждено неоднократно прибегать к заимствованию средств из государственных кредитных структур и к новым выпускам ассигнаций. Естественно, по мере увеличения количества ассигнаций падал их курс. В 1810 году общая сумма выпущенных и ничем не обеспеченных ассигнаций достигла 577 миллионов рублей, а их курс упал до 3 3 копеек за один рубль.
Реформы графа Сперанского позволили принять ряд мер, укрепивших российские финансы. Александр I издал манифест, который запретил выпускать новые ассигнации «сего неопределенного налога, потаенно налагаемого и приводящего все расчеты в неизвестность и смешение». Ассигнации были объявлены государственным долгом, а для достижения бюджетного равновесия повышены существующие налоги и установлены новые. В эти годы была упорядочена монетная система, основной денежной единицей стал серебряный рубль, были введены новые таможенные правила.
Но началась Отечественная война 1812 года, затем последовали заграничные походы русской армии
Были сокращены многие издержки по гражданскому управлению, зачислены в казну все свободные капиталы и прекращены все постройки, усилены налоги даже с помещичьих и удельных имений. Был произведен выпуск новых облигаций (государственных займов) на сумму 244 миллиона рублей.
В 1815 году войны с Наполеоном были успешно завершены. Политический престиж России поднялся настолько высоко, что позволял получать иностранные кредиты. Экономика начала оправляться от разорения и смуты.
В конце
В то же время был предпринят ряд других мер по экономическому развитию страны. Для оживления внешних торговых сношений был произведен пересмотр тарифного и таможенного законодательства. Однако введенный в 1819 году таможенный тариф, значительно понизивший ввозные пошлины на многие иностранные товары, оказался опасным для едва начавшей развиваться русской промышленности ив 1822 году был заменен новым, строго правительственным тарифом, который в течение последующих 30 лет не изменялся.
Финансовыми памятниками той же эпохи стали меры по упорядочению податного дела. В 1817 году была установлена казенная продажа вина вместо откупной системы взимания питейного налога. В 1821 году был принят новый Гербовый устав, который определял гербовый сбор.
В первой четверти XIX века была оформлена четкая система управления вертикалью власти, в которой Министерство финансов заняло одно из ключевых мест. Система оказалась прочной и гибкой. Созданные в начале XIX века и реформированные впоследствии органы высшего государственного управления, в том числе и финансовые, бесперебойно работали вплоть до 1917 года.
Тем не менее, вследствие частых войн, которые вела Россия в начале XIX века, финансовое положение страны было сильно подорвано, сумма внешних и внутренних долгов возросла до огромных размеров. Денежное обращение страны от частых выпусков ассигнаций пришло в сильное расстройство. Все указывало на необходимость принятия экстренных мер.
Эпоха канкрина
В конце царствования императора Александра I, в 1823 году, министром финансов был назначен выдающийся государственный деятель того времени, известный ученый-экономист Егор Францевич Канкрин, который возглавлял Министерство финансов России в течение 21 года.
С именем графа Канкрина неразрывно связана одна из наиболее замечательных эпох в истории становления российских финансов. Памятуя о губительном влиянии войн на экономику, Министерство финансов, впервые в истории российской государственности, в мирный период создало «особый военный капитал», предназначенный для чрезвычайных расходов во время войны.
В бюджетном хозяйстве проводится политика строгой бережливости. Как подчеркивал Канкрин, «необходимо изворачиваться естественными доходами государства и всячески избегать новых займов, особенно заграничных, а еще более губительного — умножения массы ассигнаций».
В период, когда министерство возглавлял граф Канкрин, не было выпущено ни одной ассигнации, а чрезвычайные расходы, вызванные персидской и турецкой войнами 1827-1829 годов и польским восстанием 1830 года, покрывались главным образом средствами, позаимствованными из государственных кредитных организаций — в форме билетов государственного казначейства.
Особое внимание Министерства финансов было сосредоточено на сокращении обычных расходов. С этой целью в 1836 году в министерстве были созданы комитеты для рассмотрения смет расходов, в работе которых принимал личное участие император Николай I.
Министерство финансов приняло меры к увеличению доходов, причем предпочтение отдавалось усилению доходных источников, а не умножению их числа. Новым налогом стал лишь табачный акциз, введенный в 1838 году. Были приняты энергичные меры по усовершенствованию способов взимания налогов, внутреннему упорядочению управления и профессиональной подготовке чиновников министерства.
Министр финансов Канкрин принимал активное участие в развитии экономики России, инвестировал средства в специальное образование, развитие сахарной, лесной и мануфактурной промышленности, горного дела, финансировал частные хозяйства государственных крестьян. Министерство инициировало создание нескольких технических учебных заведений. В России началась эпоха проведения промышленных и сельскохозяйственных выставок, открывались специализированные органы печати. Сперанский писал в 1823 году: «Нет у нас во всем государстве человека способнее Канкрина быть министром финансов».
При графе Канкрине в 1824 году была учреждена библиотека Министерства финансов. До этого в министерстве было 460 книг, из которых лишь 12 — на русском языке. 21 ноября 1824 года состоялось Высочайшее повеление об отпуске из Государственного казначейства ежегодно по 1428 рублей на устройство и пополнение библиотеки. Уже в 1844 году ее фонд составлял 1826 книг. Сегодня библиотека Министерства финансов РФ имеет статус научной библиотеки, и ее фонд составляет свыше полумиллиона книг.
Реформы 1840-х годов
С 1 января 1840 года при Коммерческом банке была открыта депозитная касса. Банк принимал от вкладчиков на сохранение суммы серебряной и золотой монетой, чеканенной в империи, а выдавал беспроцентные билеты 3, 5, 10, 25, 50 и 100 рублевого достоинства.
Получаемая под эти ценные бумаги «звонкая монета» хранилась в депозитной кассе и предназначалась для размена депозитных билетов, по требованию вкладчиков. Депозитные билеты имели свободное обращение по всей империи наравне с серебряной монетой, без всякой прибавки и платы за размер, так как при предъявлении их казначейство было обязано без лишних проволочек обменять билеты на серебро и золото и имело полную возможность делать это, опираясь на депозитную кассу. Таким образом, ассигнации, которые граф Канкрин называл «сладким ядом государства», уничтожались.
Большое значение для экономического развития России имело принятие положений о векселях, о торговой несостоятельности и Указа о системе российских мер и весов, а также борьба с контрабандой, которая долгое время подрывала таможенно-тарифную систему внешней торговли.
Министерство финансов приложило огромные усилия для фиксации устойчивого курса акций. Путем упрочения выгодного для России торгового баланса был достигнут значительный приток валюты в Россию. Благодаря этому оказалось возможным укрепить курс акций, начать операции с депозитными билетами, а затем, в 1843 году, заменить эти билеты и ассигнации новыми государственными кредитными билетами, которые можно было разменивать уже на серебро.
С открытием сберегательных касс при казначействах были установлены новые формы счетоводства и отчетности. Казначейства осуществляли размен денег, покупку и продажу государственной ренты, выплату процентов и капиталов по процентным бумагам, оформление переводов, получение денег по учетным и другим векселям, прием и выдачу сумм за счет учреждений Государственного банка, уплату процентов по вечным вкладам.
Самым крупным мероприятием первой половины XIX века стала денежная реформа
Согласно манифесту от 1 июля 1839 года, в России денежной единицей стал серебряный рубль, который приравнивался к 3 рублям 50 копейкам ассигнациями. Ha. серебряный рубль были переведены все счета в государстве. С 1841 года стали выпускаться новые денежные знаки —
Новый министр финансов граф Федор Павлович Вронченко продолжил денежную реформу, изменил налоги на питейную систему, недостатки которой были обнаружены еще при министре Канкрине. В 1847 году эта система была заменена так называемым акцизно-откупным комиссионерством. Причем размер питейного дохода, ввиду увеличения расходов для военных действий на Кавказе, был значительно повышен.
В следующем, 1848 году, во время Венгерской кампании министерству пришлось изыскивать новые ресурсы. Наряду с выпусками билетов Государственного казначейства были введены новый акциз на свекловичный сахар и налог на табак.
Важной частью деятельности Министерства финансов и казначейства на протяжении всего XIX века были выпуски билетов Государственного казначейства и государственные займы. Например, к 1855 году в обращении находилось билетов Государственного казначейства на 75 миллионов рублей серебром.
