Нужны ли стране идеи

В период до 2009 года мы часто не успевали приземлять витавший в воздухе массив идей, в том числе в сфере общественных финансов. В двухтысячные годы, когда федеральный бюджет исполнялся с огромным профицитом, в стране шел процесс изменения системы бюджетных отношений. Это был огромный вал работы, сулящей большие перемены к лучшему в системе госуправления в целом. Частным вопросом стало реформирование региональных и муниципальных финансов, когда регионы, а потом и крупные города соревновались между собой — кто профессиональнее, качественнее и эффективнее управляет бюджетами, с большей ответственностью и амбициями. Аналогичные процессы происходили в рамках административной реформы, менялась система управления отдельными отраслями, когда вводились нормативы, реализовывались разного рода идеи, связанные с реформой государственных и муниципальных учреждений. Все кипело, и экспертное сообщество не успевало переваривать огромный массив идей.

Как известно, 2009 год принес резкие изменения. Мировой финансово-экономический кризис, который захлестнул и нашу страну, заставил секвестировать федеральный бюджет, пересмотреть региональные и местные бюджеты. И все, кроме первостепенных нужд, стало отходить на задний план. Идеи, которыми в 2006–2007 годах бурлила страна, все больше уходили на периферию. Потом был кратковременный подъем, а вслед за ним наступила стагнация. Эта стагнация заставила нас по-иному посмотреть на происходящее сегодня. Бюджетных ресурсов для всех идей, которые можно было бы воплотить в сфере государственного строительства, просто не хватает. Казалось бы, мы должны быть в водовороте идей, ведь нужно расставлять приоритеты — на что потратить дефицитные ресурсы. А на деле получилась обратная ситуация — идеи куда-то пропали. Регионы говорят, что завалены обязательствами и им только бы получить дополнительную финансовую помощь, федералы — что госпрограммы требуют дополнительных расходов и т. д. То есть, с одной стороны, мы ратуем за то, чтобы вести управление и бюджетирование по результату, но почему-то все время скатываемся к тому, что эту самую результативную деятельность превращаем в текучку.

Госпрограммы, которые по своей сути должны были стать результативным инструментом, стали текучкой для всех министерств и ведомств, для всех регионов, а в скором времени станут таковыми и для муниципалитетов. Все госпрограммы находятся в стадии постоянной корректировки. Я попробовал посчитать и насчитал не менее пяти причин, по которым могут корректироваться госпрограммы (см. стать­ю В. В. Климанова и А. А. Михайловой «Объективные причины корректировки госпрограмм». «Бюджет», 2014, № 8, с. 32. — Прим. ред.).

ПРОТИВ

И. А. Соколов, директор Департамента бюджетной политики Минфина России

Не соглашусь с тем, что сейчас нет идей. В своем последнем в 2013 году выступлении заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров охарактеризовал прошедший год как год больших свершений. К их числу относятся и создание новой версии бюджетной стратегии, и разработка основ для перехода на программную классификацию, и программный бюджет, и реализация на федеральном уровне первого проекта бюджета для граждан, и большие изменения в части финконтроля в Бюджетном кодексе, и т. д. Все это реализация значимых инициатив.

Я бы хотел, наоборот, предостеречь от увлечения поиском новых идей. Мы слишком часто беремся реализовывать инициативы и не доводим их до конца. И это в том числе дискредитирует сами эти идеи.

Госпрограммы стали текучкой — соглашусь с этим тезисом, но сомневаюсь, что это обязательно плохо. Госпрог­рамма — не разовое достижение, которое надо положить на полку. Это инструмент, которым мы организовываем свою деятельность. Поэтому он и должен быть текучкой — ежедневной деятельностью, требующей время от времени пересмотра и изменений.

О. В. Богачёва, руководитель центра Научно-исследовательского финансового института Минфина России

Процесс управления бюджетом усложняется. Как показал анализ международного опыта, мы взяли наиболее сложную модель программного бюджета. Это и становится причиной корректировок, дополнений и создает массу сложностей в управлении. Новые механизмы, входящие сейчас в систему управления госфинансами, связаны не только с госпрограммами. Просто госпрограммы усиливают значимость других направлений реформирования бюджетной системы. Должно быть введено новое для нас понятие — налоговые расходы. Система налоговых расходов, их оценки, расчетов — новое явление, которое потребует очень глубокого анализа. И этой тематикой нам придется заняться в ближайшее время, это насущная необходимость.

К новым для нас и очень интересным темам можно отнести развитие бюджетных горизонтальных связей — между регионами, между муниципальными образованиями. Это принципиально новая тема, и она будет развиваться не только в рамках границ России, но и по трансграничным направлениям — это будет и Дальний Восток, и Китай, и наши новые субъекты. Значимость бюджетного выравнивания будет уменьшаться за счет развития горизонтальных межтерриториальных отношений и, соответственно, разных бюджетных потоков. И как показывает международный опыт, здесь кроются очень большие перспективы для развития российской бюджетной системы.

Кроме того, наша сегодняшняя бюджетная система не готова перейти на функционирование в условиях сложной ситуации — экономических и финансовых кризисов, кризисов, связанных с геополитическими проблемами. И для нас, как для научных работников, это вызов. Нам еще только предстоит сформировать правоотношения, которые должны четко функционировать в условиях кризисных явлений. Стране необходимо подготовиться к проведению антикризисных мероприятий. Это и определение бюджетных полномочий в условиях кризиса, и определение самой ситуации, в которой должны быть применены эти антикризисные меры. Это и формирование организационных структур, которые позволят очень четко функционировать в кризисных условиях. И здесь нам тоже поможет мировой опыт, в котором антикризисный раздел — большая часть и бюджетного законодательства.

И это только три новых направления, в которых нам в ближайшее время придется работать. Так что идей, я думаю, у нас немало.

ЗА

А. А. Блохин, заместитель директора Департамента бюджетной политики Минфина России

Есть прорывные идеи, определяющие научно-технический прогресс на десятилетия вперед, а есть уточняющие, и их много, как разные модели одного и того же мобильного телефона. Справедливо это и для бюджетного процесса — есть идеи, определяющие логику последующих бюджетных реформ, а есть улучшающие (или не очень). То, что мы делаем сейчас, было придумано некоторое время назад, и мы это уточняем и улучшаем. Не нужно забывать и об инерции мышления. В 2002–2003 годах бюджетная система чересчур осторожно поворачивалась от идей спада к идеям подъема. Подъем уже во всю шел, а еще обсуждалось, на что потратить бюджетные деньги исходя из задач, поставленных в 1996–1997 годах.

Теперь что касается госпрограмм. Это правильный инструмент. И если уж начали их применять, то надо довес­ти дело до конца. Но при этом госпрог­раммы нельзя назвать инструментом, который перевернет нашу бюджетную систему. Они ее просто улучшают.

Я провел эксперимент, проанализировал все госпрограммы. Во всех есть цели, направленные на улучшение. И если взять результаты всех гос­программ, то можно увидеть портрет страны, в которой мы будем жить в 2020 году. Судя по результатам, никаких революционных изменений не произойдет — нельзя сказать, что госпрог­раммы приведут к какому-то серьезному улучшению жизни в стране. Как раз это и подчеркивает дефицит идей, о которых говорил Климанов. А с другой стороны, в 2020 году жизнь вообще, может, будет другая. Бюджет — очень чувствительный инструмент, и думать о 2020 годе через бюджетные программы пока рано.

О. В. Антипина, министр финансов Пермского края

В связи с тем что в последние годы было так много реформ и изменений, наши управленцы, к сожалению, мечутся от одной реформы к другой, бросая начатое. Так что, возможно, и хорошо, что наступило затишье. Может быть, благодаря этому мы доведем до конца, сделаем хорошо то, за что взялись в настоящий момент — за разработку гос­программ.

На сегодняшний день наши госпрог­раммы — это скорее попытка как-то обозначить цели, к которым мы идем. И давайте используем это время на то, чтобы подтянуть наших управленцев до нашего уровня, объяснить им, чего мы хотим достичь и дать им возможность осознать это и сделать. Потому что в государственном управлении сделать все руками только финансистов невозможно.

Ю. В. Белоусов, директор Центра прикладной экономики

XXI век — век технологий, и зачас­тую идеи, принятые к реализации, не доводятся до конца из-за игнорирования современных технологий. Все технологии, в том числе управления, меняются. Лет 20 назад произошел перелом, и системы управления стали создаваться с расчетом на дурака. Начался этот процесс с техники — прежде чтобы управлять ею, требовалась высокая квалификация. А сейчас — нажал на кнопку и получил вполне приемлемый результат. От техники тенденция перешла в бизнес. Госуправление сейчас стоит на пороге таких же перемен, и это надо осознать.

Поскольку система пока не впитала эти новые веяния, то и опыт реализации госпрограмм в общем-то предсказуем. Минфин предложил хорошую вещь, а методику к ней — как пользоваться, что делать — до конца не разработал. Вы почитайте просто названия госпрограмм. Надо понимать, что не во всех субъектах и муниципалитетах есть специалисты уровня Блохина или Соколова, что уровень квалификации исполнителей на местах совершенно другой. Поэтому надо разрабатывать такие системы управления, которые позволяли бы их достаточно просто внедрять. И здесь основная ответственность ложится на разработчиков этих систем.

Бизнес уже работает именно так, а госвласть еще только стоит на пороге перемен. И очень бы хотелось, чтобы она поскорее этот шаг сделала, хотя бы на примере тех же госпрограмм или на примере еще более увлекательных муниципальных программ.

С. А. СТРЕЛЬНИКОВА