Задача контроля государственных и муниципальных закупок является одной из наиболее актуальных на сегодняшний день и напрямую связана с необходимостью повышать эффективность планирования и исполнения расходной части бюджета. Сложность данной задачи в современных условиях только возрастает. Большое количество объектов контроля, комплексность закупочных процедур, факторы временной и ресурсной ограниченности играют в этом не последнюю роль.
В такой ситуации создание автоматизированной системы контроля приобретает первостепенное значение. Большинство контролирующих органов в мире уже имеет в той или иной степени опыт реализации задачи повышения эффективности контроля в сфере государственных и муниципальных закупок, многие из них уже выработали лучшие практики и внедрили их применение.
При этом возрастающая роль использования автоматизированных систем приводит к тому, что установившаяся практика проверки корректности закупочных процедур перестает быть универсально применимой и совершенно не подходит для систем, содержащих электронные записи. Как правило, контролирующие органы зарубежных стран все чаще приходят к выводу о необходимости создания систем, автоматизирующих не только функции проверки и аудита исторических данных о фактически проведенных (отмененных) закупочных процедурах, но и позволяющих решать задачи риск-анализа, прогнозирования и предупреждения потенциальных нарушений в режиме реального времени. Такие системы используются в качестве инструментов осуществления контроля и позволяют реализовывать требуемую методологию проведения проверок государственных и муниципальных закупок, а также обеспечивают эффективность проведения таких проверок, прежде всего за счет раннего выявления и предупреждения фактов нарушений, повышения степени и полноты охвата проверяемой информации.
Системы контроля и риск-анализа
Современные системы контроля и риск-анализа данных в сфере государственных и муниципальных закупок, как правило, тесно интегрированы с другими государственными информационными ресурсами. Так, например, зачастую первоначальные сведения о заказчиках и поставщиках вводятся в систему на основании данных регистрирующих органов. При этом возможность интерактивного ввода или редактирования таких данных полностью исключается.
Большинство контролирующих органов сегодня сходится во мнении, что анализ исторических данных и поиск фактически совершенных нарушений имеют свое предельное значение для повышения эффективности контроля государственных закупок. Таким образом, задача повышения эффективности контроля в сфере государственных закупок в значительной степени состоит в том, чтобы предупредить нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств, а не просто выявить факты таких нарушений.
При этом в зависимости от времени выделяют два основных подхода к технологии реализации функции контроля: проверка исторических данных о закупочных процедурах и предупреждающий контроль, нацеленный на проверку всех данных о заказчике, поставщике и предмете закупки на этапе объявления закупочной процедуры. Последний является приоритетным, поскольку позволяет не просто выявить факты нарушений, а предупредить нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств и избежать потерь времени на расследование нарушений и судебные разбирательства. Такой контроль предполагает автоматическую блокировку и (или) приостановку закупочной процедуры на этапе объявления при срабатывании системы оповещения по достижении определенного риск-скоринга.
В международной практике также достаточно распространенным является использование риск-скоринга для контроля учета обязательств и санкционирования платежей по конкретному государственному контракту. Так, например, при исполнении платежей по ранее заключенному контракту на поставку товаров, работ, услуг система осуществляет автоматическую проверку банковских реквизитов поставщика-получателя, а данные о размерах и сроках проведения фактической оплаты, в свою очередь, фиксируются в истории состоявшихся закупочных процедур.
Оценка риска для заказчиков и поставщиков
Конечная цель проверки заказчика в большинстве случаев состоит в формировании комплексного риск-профайла каждого заказчика и присвоении ему текущего риск-скоринга. Для этого комплексная оценка проводится в отношении всей информации о заказчике, осуществляющем закупочные процедуры, по нескольким базовым критериям, которые позволяют измерить уровень рисков нецелевого использования бюджетных средств, нарушения сроков закупочных процедур, ограничения информации о закупках, неявной закупки из одного источника, скрытого ограничения конкуренции и предоставления преимуществ конкретным поставщикам.
Полученные значения риск-скоринга заказчика могут использоваться при выполнении процедур автоматического контроля. При этом по результатам выполнения контрольных процедур текущее значение риск-скоринга заказчика может быть изменено. В этом случае предыдущие значения сохраняются для отслеживания изменения рейтинга заказчика с течением времени.
По результатам комплексной оценки заказчик может быть отнесен в соответствующую группу по вероятности возникновения риска, например в группу с высокой (красная зона), средней (желтая зона) и низкой (зеленая зона) вероятностью возникновения риска. При наличии данных о нарушениях, выявленных по результатам контроля, по заказчику отображается информация о сумме финансовых потерь, к которым привели данные нарушения.
Для поставщиков проводится комплексная оценка на предмет выявления рисков нарушения обязательств, неявных деловых связей с поставщиками, ранее внесенными в реестр недобросовестных поставщиков, недобросовестной конкуренции, аффилированной принадлежности, недостаточности финансового обеспечения, отсутствия устоявшейся практики деловых отношений (фирмы-однодневки) и (или) предоставления некорректных банковских реквизитов, отсутствия информации по ранее исполненным государственным контрактам.
Данные о поставщиках, как правило, могут запрашиваться в режиме реального времени в соответствующем государственном информационном ресурсе. Таким образом, одновременно исключается возможность ручной корректировки данных и производится первоначальная идентификация организации-поставщика. Кроме того, могут быть запрошены данные финансовой отчетности, сведения о списочной численности сотрудников, данные о рейтингах. История исполнения ранее заключенных государственных контрактов и данные обо всех заказчиках, с которыми работает поставщик, а также полный список заказчиков, в закупочных процедурах которых данный поставщик принимал участие, хранятся непосредственно в системе.
Технология анализа и контроля
Комплексные системы управления рисками предоставляют широкий спектр функциональных возможностей по моделированию правил и сценариев проверки данных о государственных и муниципальных закупках, которые реализуются в стратегиях и методах идентификации рисков, представляющих собой формализованный алгоритм поиска нарушений. Для каждого используемого метода контроля возможно определение индивидуальных весовых коэффициентов и пороговых значений с целью последующей калибровки и симуляции исполнения тестовой процедуры контроля. При этом производится поддержка множества различных сценариев проверки, что позволяет в свою очередь обеспечить отбор минимального числа предупреждений, демонстрирующих максимально высокое значение оценки рисков по результатам анализа.
Результатом запуска процедуры контроля являются сформированные оповещения, которые направляются для детального исследования проверяющему. При этом специалисты органа, осуществляющего контроль, получают для подробного изучения полную картину результатов процедуры контроля в соответствии с выбранной стратегией идентификации рисков. Расширенный анализ обнаруженных нарушений содержит объяснение, почему система оповещения идентифицировала закупочную процедуру как подозрительную, с описанием характера взаимоотношений. Возможности интеграции с системой автоматизации регламентных процедур позволяют инициировать проверки непосредственно на основании данных системы оповещений по каждому отдельному случаю.
Рассмотрим основные стратегии и методы проверки, используемые контролирующими органами в сфере государственных и муниципальных закупок.
Проверка плана закупок
Проверка плана закупок осуществляется прежде всего на предмет соответствия закупаемых товаров, работ, услуг осуществляемым мероприятиям в рамках принятой целевой программы или выполнению соответствующих функций. Для этого в программе могут использоваться настройки допустимости выбора конкретных групп товаров, работ, услуг для конкретного кода целевой программы и (или) вида расхода. Указание максимально возможного набора ограничений позволяет еще на этапе формирования и проверки плана закупки выявить возможные признаки неэффективного, экономически необоснованного и нерационального распределения бюджетных средств.
При этом анализ исторических данных о ранее проведенных закупочных процедурах может быть использован на предмет первоначального формирования риск-скоринга заказчика по этому критерию. Таким образом, в системе появляется возможность автоматического вычисления и прогнозирования вероятности возникновения риска нецелевого использования бюджетных средств данным заказчиком.
Соблюдение сроков закупок
С целью идентификации нарушений сроков публикации информации о проведении закупочной процедуры, размещения, заключения и исполнения государственных контрактов проводится автоматическая проверка данных по дате публикации извещений о закупке, дате подведения результатов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), дате заключения контракта. Также предусмотрена возможность анализа текущего состояния контракта и заявленного срока его исполнения относительно заданного момента времени.
Кроме того, анализ календарной динамики позволяет отслеживать даты начала и окончания закупок, приходящиеся на период выходных и праздничных дней, а также отслеживать начальную (максимальную) цену таких контрактов. Информационно-аналитические отчеты позволяют формировать общую статистику распределения закупок во времени с целью оценки их информационной открытости и доступности, а также экстраполировать выявленные закономерности при планировании закупок.
Таким образом, на основании негативной статистики распределения закупок во времени и статистики нарушения сроков закупочных процедур производится присвоение заказчику текущего уровня по рискам ограничения информации о закупке и рискам несоблюдения требований в отношении сроков, которые будут использованы в процедурах автоматического контроля будущих закупок заказчика.
Сетевой анализ
Гибкие возможности интеграции позволяют программе запрашивать в органах, осуществляющих государственную регистрацию организаций, всю необходимую информацию по поставщикам, принимающим участие в текущей закупочной процедуре, в режиме реального времени. Полученные данные проходят процедуру автоматического тестирования на предмет поиска признаков, содержащих потенциальные риски.
Например, программа обрабатывает сведения об учредителях всех организаций-поставщиков, участвующих в одной закупочной процедуре. Для каждой проверяемой организации в системе фиксируется общее количество учредителей с указанием долей владения и страны резидентной принадлежности. Параметрические настройки запуска и исполнения стратегии идентификации потенциальных рисков предусматривают возможность указания пороговых значений, при достижении которых информация о составе и структуре собственников организации подлежит более детальному рассмотрению со стороны контролирующих органов.
Так, например, если проверяемый поставщик входит в структуру группы с достаточно широким составом участников, программа автоматически проводит анализ сведений по каждому участнику группы. В качестве критерия риска в данном случае рассматривается наличие среди участников группы организаций, ранее включенных в реестр недобросовестных поставщиков. Также автоматически осуществляется проверка резидентной принадлежности, фиксируется страна регистрации поставщика, всех его учредителей, руководителей и других ответственных лиц.
При этом значение риск-скоринга может быть значительно повышено, если организация является резидентном страны, входящей в перечень офшорных территорий, или если ставка налога на прибыль в стране регистрации такой организации существенно ниже номинальной ставки налога на прибыль в стране регистрации заказчика.
Статистика показывает высокий процент эффективности проверки регистрационных данных поставщиков на предмет прогнозирования рисков в отношении недобросовестного исполнения контракта. Например, очень часто руководитель организации, ранее внесенной в реестр недобросовестных поставщиков, становится руководителем вновь образованной организации, на которую ограничения участия в закупочных процедурах не распространяются.
Аналитические инструменты также позволяют на основании исторических данных исследовать неявные связи как между поставщиками, участвующими в закупочных процедурах, так и между поставщиком и заказчиком. Результаты такого рода анализа позволяют устанавливать наиболее часто повторяющиеся комбинации участников закупок. Такие устойчивые взаимосвязи могут быть подвергнуты более детальному изучению на предмет сговора и договоренности относительно минимального понижения начальной цены контракта. В свою очередь, выявление устойчивых комбинаций между заказчиком и поставщиком может служить основанием для более тщательной проверки обоснованности и потенциального завышения начальной цены контракта.
Поведенческие модели
Основной целью стратегии идентификации аномальных действий является статистическое описание типичных моделей поведения заказчиков и поставщиков. Для этого исторические данные журнала регистрации действий пользователей системы анализируются на предмет часто повторяющихся комбинаций с установлением последовательности действий, определением диапазонов их средней продолжительности и временных интервалов между отдельными действиями в изучаемой последовательности. Полученные наиболее часто повторяющиеся комбинации действий принимаются как типичные модели поведения. Любые значительные отклонения автоматически могут быть идентифицированы как подозрительные, содержащие риски некорректного поведения со стороны заказчика или поставщика.
Например, отмена закупочной процедуры со стороны заказчика или публикация большого количества разъяснений к документации, сопровождающаяся последующим отзывом заявки на участие одного из поставщиков, могут быть идентифицированы как содержащие признаки нетипичного поведения. То же самое можно сказать о ситуации отзыва поставщиком с низким риск-скорингом и положительной историей участия в других закупочных процедурах заявки на участие незадолго до окончания периода регистрации участников. Такая ситуация может потребовать дополнительной верификации в части причин, послуживших основанием для отзыва. Нередкой в таком случае является ситуация, когда заявка поставщика была отозвана конкурирующей организацией с использованием несанкционированного доступа.
Расчет средних цен
С целью идентификации закупок по завышенным ценам, а также выявления признаков экономически необоснованного использования бюджетных средств производится анализ среднерыночных цен. Расчет средних цен выполняется динамически с учетом пользовательских параметров и фильтров, например по конкретному субъекту РФ, за конкретный временной период (год, квартал, месяц или произвольный интервал времени). Если текущий период не содержит достаточного количества данных, для расчета средних цен могут быть использованы данные прошлых отчетных периодов с учетом инфляционной составляющей.
Для повышения точности и достоверности расчетов используется усреднение с учетом региональных особенностей и определяются региональные поправочные коэффициенты. В качестве дополнительных фильтров, накладываемых при расчете средних цен, могут использоваться, например, данные о стране производства (производителе) товара, упаковке, размере и другие атрибутивные признаки закупки, наилучшим образом характеризующие потребительские качества товаров, работ, услуг. Также расчет средних цен может корректироваться в соответствии с коэффициентом сезонности, объемом закупки, гарантийным сроком и т. д.
Аналитические отчеты позволяют проанализировать результаты расчета с расшифровкой промежуточных итогов по каждому признаку, используемому в качестве фильтра при формировании выборки для вычислений. Расчет производится в привязке к действующей классификации товаров, работ, услуг. Важно отметить, что при вычислении производится перерасчет цены за базовую единицу измерения, которая была выбрана для конкретной категории товара, работы, услуги.
Современные программные средства, как правило, предусматривают возможность интерактивной параметризации результатов расчета с последующим автоматическим формированием допустимого и рекомендуемого диапазона цен. Результаты расчета средних цен могут быть использованы для формирования маркетинговых интервалов по группам однотипных товаров (например, в рамках номенклатурной группы ОКДП) и применяться в качестве диапазонов допустимых цен при осуществлении контроля проводимых закупок. Рекомендуемые цены, как правило, используются на этапе объявления закупочной процедуры. Современные аналитические инструменты позволяют в режиме реального времени проводить анализ отклонений цен от среднерыночных, а также формировать параметризированные выборки случаев нарушений — отклонения цены более установленного допустимого уровня.
При высоком уровне дисперсии полученных средних оценок данные о ценах предварительно кластеризуются, и расчет средних значений производится для каждого кластера. Такая ситуация, как правило, свидетельствует о необходимости проведения анализа со стороны контролирующего органа на предмет выявления дополнительного признака усреднения, существенно влияющего на результаты вычисления средних цен.
Кроме того, в системе могут быть установлены ограничения на закупку дорогостоящих или запрещенных товаров с указанием периода и основания действия определяемых ограничений. Пороговые значения, при достижении которых закупаемые товары, работы, услуги признаются дорогостоящими, формируются интерактивно.
Накопленная статистика по историческим ценам и результатам расчета средних цен используется заказчиками и поставщиками для анализа. Например, заказчик может формировать отчет по средним ценам товаров, максимально соответствующих установленным признакам (характеристикам), просматривать информацию по минимальным и максимальным ценам товаров, аналогичных закупаемым, а также получать рейтинг поставщиков по количеству заключенных контрактов на поставку аналогичных товаров.
Текстовый анализ
Технологии полнотекстового анализа могут быть использованы как эффективный инструмент анализа сведений, содержащихся в закупочной документации, а также условий заключаемых по результатам закупочной процедуры государственных контрактов. Такой анализ, с одной стороны, позволяет тщательно исследовать и выявлять случаи необоснованного ограничения конкуренции по отношению к участникам закупки. К таким ограничениям можно отнести редкие требования по качеству, наличию сертификатов, указание конкретных специфичных характеристик продукции (технология, размеры, цвет), необоснованно сжатые сроки исполнения контракта. С другой стороны, текстовый анализ условий государственного контракта позволяет получить комплексное понимание структуры цены с учетом транспортных, сборочных и других составляющих.
Также очень распространено использование текстового анализа при выполнении произвольного полнотекстового запроса, который может содержать не только сотни тысяч записей о закупочных процедурах, но и различный тип соответствия, например в виде нечеткого или фонетического соответствия, соответствия по подстроке. При этом современные технологии текстового анализа позволяют сократить время обработки и повысить точность выполнения таких запросов в тысячи раз.
Эффективность и оптимизация
Системы контроля и риск-анализа данных в сфере государственных и муниципальных закупок ориентированы прежде всего на повышение обоснованности и своевременности проводимых проверок, а также на мониторинг и оптимизацию количества случаев выявления нарушений требований законодательства в этой сфере. Как правило, такие системы являются самообучающимися, то есть результаты проверок по автоматически выявленным нарушениям используются для корректировки исполняемых процедур контроля, что в значительной степени способствует оптимизации нагрузки на рабочую группу, занимающуюся контролем.
Функциональные возможности таких систем также ориентированы на автоматизацию процессов анализа показателей эффективности мероприятий по контролю и построение отчетности в режиме реального времени. Таким образом, может осуществляться постоянный мониторинг показателей потенциальных и подтвержденных финансовых потерь от выявляемых нарушений законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок.
Кроме того, такие системы позволяют осуществлять своего рода профилактику нарушений в сфере государственных и муниципальных закупок за счет предоставления доступа к результатам предварительных автоматических проверок и накопленным статистическим данным распорядителям, осуществляющим контроль над расходованием бюджетных средств подведомственных учреждений. Это в значительной степени сокращает риски финансовых потерь и экономически неэффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг.
