В конце 2012 года на территории Тверской области по инициативе губернатора А. В. Шевелёва и при консультационной поддержке Всемирного банка стартовала Программа поддержки местных инициатив (ППМИ). Механизм ППМИ предусматривает выделение на конкурсной основе субсидий из областного бюджета на реализацию проектов, наиболее важных для сельских территорий, направленных на благоустройство и ремонт объектов общественной инфраструктуры поселений. При этом отбор и реализация проектов в поселениях осуществляются при активном участии населения, что является отличительной особенностью ППМИ.
Общая схема реализации проектов в рамках ППМИ представлена на рисунке 1.
Этап 1. На общем собрании жителей населенного пункта определяется проект, реализация которого приоритетна для граждан. Это может быть ремонт сельского дома культуры, поселковой дороги, водопровода и т. д. Помимо проекта жители определяют сумму, которую готовы вложить в софинансирование его реализации, возможности по неденежному вкладу (субботник, предоставление материалов или техники), а также выбирают инициативную группу, которая занимается сбором средств и контролем реализации проекта.
Этап 2. Администрация поселения оформляет конкурсную заявку, которая содержит описание проекта, протокол собрания, подтверждающий согласованный объем денежного и неденежного вклада местных жителей, проектно-сметную документацию и иные материалы.
Этап 3. Проводится конкурс собранных заявок, причем критерии конкурсного отбора максимально прозрачны и открыты (таблица 1), направлены на стимулирование поселений, наиболее активно вовлекающих жителей в решение вопросов местного значения, поддержку наиболее приоритетных для поселений проектов.
Этап 4. Победители конкурсного отбора получают право на субсидию из областного бюджета.
Этап 5. В рамках законодательства РФ и Тверской области поселения реализуют свои проекты: отбирают подрядные организации, контролируют их деятельность и принимают работу. Важно, что контроль и приемка работ происходят при участии инициативной группы и местных жителей.
Этап 6. Проводится торжественное открытие готового объекта.
|
Таблица 1. Критерии конкурсного отбора проектов ППМИ |
|
|
1. |
Доля финансирования проекта со стороны муниципального образования |
|
1.1 |
Уровень финансирования проекта за счет бюджета муниципального образования |
|
1.2 |
Уровень финансирования проекта за счет средств населения в денежной форме |
|
1.3 |
Уровень финансирования проекта за счет поступлений от юридических лиц в денежной форме |
|
2 |
Степень участия населения в определении проблемы, на решение которой направлен проект |
|
2.1 |
Степень участия населения в определении проблемы и подготовке проекта согласно протоколу собрания (% от общего числа жителей поселения) |
|
2.2 |
Наличие видео- / аудиозаписи собрания |
|
3 |
Социальная эффективность от реализации проекта |
|
3.1 |
Удельный вес населения, получающего выгоду от реализации проекта |
|
3.2 |
Участие населения и юридических лиц (неоплачиваемый труд, материалы и другие формы участия) в реализации проекта |
|
4 |
Информирование населения о проекте |
|
4.1 |
Проведение мероприятий, посвященных предварительному обсуждению проекта (опросные листы, анкеты, предварительные собрания, подомовый обход) |
|
4.2 |
Использование СМИ для информирования населения о проекте до собрания |
|
4.3 |
Освещение итогов собрания в СМИ |
ППМИ как часть системы межбюджетных отношений
Важно понимать, программа поддержки местных инициатив не просто способ улучшения состояния общественной инфраструктуры на селе. Реализация ППМИ позволяет достигать комплексного эффекта:
- повышения эффективности работы органов местного самоуправления, освоения главами небольших поселений технологий проектного управления, привлечения дополнительных источников доходов местного бюджета;
- активизации участия населения в решении вопросов местного значения, повышения финансовой грамотности жителей;
- создания системы общественного контроля за эффективностью использования бюджетных средств. Как показала практика, контроль качества работы подрядной организации со стороны местных жителей при условии участия их в финансировании гораздо более жесткий и всеобъемлющий, чем только со стороны органов местного самоуправления;
- внедрения и апробации новых технологий приоритизации распределения средств регионального бюджета с использованием ресурса местных сообществ.
В связи с вышесказанным мы изначально встроили ППМИ в общую систему межбюджетных отношений с муниципальными образованиями (рисунок 2). Необходимо отметить, что реализация ППМИ не повлекла дополнительных расходов областного бюджета: средства на выделение субсидий в рамках программы были перераспределены за счет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на сбалансированность местных бюджетов. И, как показал опыт реализации программы в
Итоги реализации ППМИ за 2013–2014 годы
В первый год реализации ППМИ в Тверской области (2013 год) ее участниками стали 72 городских и сельских поселения региона. По итогам конкурсного отбора было отобрано 53 проекта-победителя. На реализацию ППМИ в 2013 году из областного бюджета были выделены субсидии в общем объеме 25 миллионов рублей. Все отобранные проекты были успешно реализованы.
В программу сразу были вовлечены все 36 муниципальных районов Тверской области. Важно подчеркнуть, что с первого года работы ППМИ мы не стали ограничивать число районов, делать пилотные зоны, а дали возможность всем районам опробовать новый инструмент. И это решение было правильным — активность участия муниципалитетов в ППМИ в 2014 году существенно возросла.
В минувшем году участниками ППМИ стали 151 городское и сельское поселение (44% от общего числа поселений области). По итогам конкурсного отбора победителями объявлены 93 поселения (27% от общего числа поселений области), общий объем финансирования программы из областного бюджета увеличился до 56,7 миллиона рублей (рисунок 3). Все проекты 2014 года также были реализованы, ни по одному не допущено срыва сроков окончания работ. Что касается планов на текущий год, то Программа поддержки местных инициатив будет еще больше расширена — планируется реализация не менее 160 объектов.
Важный критерий успешности реализации ППМИ — доверие со стороны населения. Оно выражается в активности участия в собраниях и доле софинансирования, которую местные жители готовы вложить в реализацию проектов (ни один человек не будет вкладывать личные средства в ненужный ему проект или в успехе реализации которого он сомневается). По итогам 2014 года при минимальном уровне софинансирования со стороны населения в 5% мы получили 13% привлеченных на реализацию проектов ППМИ средств местных жителей (таблица 2). Кроме того, значительным оказался неденежный вклад — в реализации почти всех объектов ППМИ принимали участие местные жители, поэтому объекты, реализованные в рамках программы, часто выглядят дороже сметной стоимости. Интересный срез реальной проблематики для жителей небольших населенных пунктов представляет типология выбранных населением в рамках ППМИ проектов (рисунок 4).
|
Таблица 2. Источники финансирования ППМИ |
|||
|
Источник финансирования |
Сумма, тыс. руб. |
Доли 2014 г. |
Доли 2013 г. (справочно) |
|
Общая стоимость по проектам |
104 305,5 |
100,0% |
100,0% |
|
в том числе: |
|||
|
Местный бюджет |
30 004,4 |
28,8% |
30,0% |
|
Привлеченные средства местных жителей |
13 581,2 |
13,0% |
9,6% |
|
Иные источники |
4068,0 |
3,9% |
3,9% |
|
Субсидия из областного бюджета |
56 651,9 |
54,3% |
56,5% |
|
Минимально возможная доля софинансирования со стороны местных жителей — 3% (2013) и 5% (2014). |
|||
На учебу в школу ППМИ
ППМИ — не простой с точки зрения организации механизм выделения межбюджетных трансфертов, следовательно, он требует внедрения эффективных подходов управления. Наиболее весомый эффект в успешной реализации ППМИ на региональном уровне дали два мероприятия. Первое — создание для комплексной системы обучения и консультирования сотрудников муниципальных образований школы ППМИ. В школе ППМИ прошла серия тренингов для глав поселений, в рамках которых в форме деловой игры рассмотрены все этапы участия в программе — от проведения собрания до подачи заявки.
Второе — внедрение электронной системы «ППМИ-Тверь» (ppmi.tverfin.ru), которая позволяет:
- органам местного самоуправления — заполнять заявку онлайн. При этом следует подчеркнуть, что система осуществляет автоматическую проверку заявки на наличие технических ошибок;
- специалистам министерства финансов — проверять конкурсную документацию в удаленном режиме;
- автоматизировать и повышать прозрачность расчета рейтинга заявок и конкурсного отбора победителей;
- проводить регулярный мониторинг реализации каждого проекта в рамках ППМИ, своевременно выявлять и решать проблемы;
- обеспечить легкий доступ ко всем методическим и нормативным документам ППМИ, к информации об открытых объектах.
Проблемы и риски проектов
Как было сказано выше, Программа поддержки местных инициатив в Тверской области реализуется третий год, и сегодня мы можем отметить ряд ключевых проблем, на решение которых будет направлена работа министерства финансов области в
Также проблемой является отношение населения к ППМИ. В некоторых населенных пунктах присутствует элемент недоверия местных жителей к программе, отсутствие мотивации к участию. Особенно это характерно для поселений, расположенных рядом с городскими округами, где значительная часть населения работает и частично проживает в городах.
Обеспечение высокого качества работ подрядных организаций также является проблемой. А именно: наблюдаются сложности с поиском подрядной организации в отдаленных муниципалитетах, непрофессионализм и низкое качество работ подрядных организаций, затягивание сроков реализации проектов.
Программа поддержки местных инициатив является новым инструментом, и очевидно, что ее развитие несет в себе риски, которые необходимо понимать уже на раннем этапе внедрения программы в регионе. Все риски развития ППМИ можно разделить на две группы.
Первая группа — риски «резкого роста». Они опасны прежде всего:
- низким качеством выполнения работ, поскольку при большом количестве проектов ослабевает контроль за их выполнением;
- формальным подходом — выполнение органом местного самоуправления необходимых действий только на бумаге (речь в первую очередь идет о собрании жителей);
- попытками фальсификации процесса сбора средств с населения (работа через МУПы или работников администрации поселения — фактическое замещение участия жителей средствами бюджета).
Вторая группа — риски «популярности» программы:
- попытки лоббирования в рамках ППМИ интересов узких групп или организаций;
- возможное разочарование населения в программе в связи с четко ограниченной типологией (ряд возможных инициатив не могут быть реализованы, например ремонт магазина, реставрация церкви и т. д.).
Инструмент преодоления указанных рисков — эффективный механизм реализации программы, четкое методическое и организационное сопровождение, контроль и мониторинг всех этапов по каждому объекту, транспарентность и активное информирование населения. Поэтому ключевым в успехе реализации ППМИ в регионе является качество работы проектной команды (сотрудников органов власти, консультантов и т. д.), ответственной за управление ППМИ.
Перспективы развития ППМИ
В завершение хотелось бы сказать несколько слов о перспективах развития ППМИ. На наш взгляд, перспективы программы заключаются прежде всего в возможности расширения типологии проектов, реализуемых в рамках ППМИ, в том числе за счет реализации доходогенерирующих проектов. Например, организация молокоприемных пунктов для местных фермеров, приобретение трактора и т. д. В настоящее время это особенно актуально.
Далее — расширение ППМИ в части включения в нее городских округов. Использование практик ППМИ в бюджетном процессе в широком смысле, например использование ресурса местного сообщества при принятии решения о целесообразности назначения государственной социальной помощи людям, находящимся в трудной жизненной ситуации. И наконец, привлечение студентов вузов к участию в управлении проектами, отбор лучших студентов, формирование кадрового резерва органов государственной власти.
