Когда целый город банкрот

Банкротство муниципалитета или региона в России явление маловероятное. В то же время в мировой практике несостоятельность крупных государственных эмитентов встречается достаточно часто.

Мы решили вспомнить крупнейшие дефолты зарубежных муниципалитетов и регионов, постаравшись в первую очередь обратить внимание на те экономические причины, которые привели к финансовому краху таких крупных заемщиков.

Автомобильная столица США

Пожалуй, наиболее богатый опыт муниципальных банкротств имеется у США, где города обладают большой самостоятельностью, а в самом государстве накоплен колоссальный опыт судебных дел, связанных с несостоятельностью. До 40-х годов XX века муниципалитет не мог объявить банкротство, это было исключительно прерогативой компаний и частных лиц. Однако в 1934 году в Акт о банкротстве (Bankruptcy Act) были внесены соответствующие изменения.

Крупнейшим в истории штатов является банкротство Детройта, который был вынужден заявить о необходимости защиты от кредиторов 18 июля 2013 года. На тот момент долг муниципалитета оценивался в 18–20 миллиардов долларов. Банкротству предшествовал длительный упадок некогда одного из самых успешных американских городов. Считается, что взлет и падение Детройта — это взлет и падение автомобильной промышленности США. Однако к краху города также привели затяжной конфликт на расовой почве и ошибки в градостроительной политике.

Первые автомобильные предприятия начали создаваться в городе еще в 1920-х годах, а к 1950 году Детройт был настоящим автомобильным центром Америки. В городе разместили производства крупнейшие американские автомобильные корпорации: Ford Motors, General Motors и Chrysler. Только один самый крупный завод корпорации Форда давал работу 90 тысячам американцев.

Бурное развитие автомобильной промышленности вытеснило большинство других производств, и муниципальная экономика стала узкоспециализированной. Зарплата автомобильных рабочих в Детройте была выше, чем в среднем по США. К 1950 году ВРП на душу населения в городе был самым высоким в Америке, а его население выросло до 1,8 миллиона человек.

Автомобильные компании активно привлекали в город переселенцев из других регионов и стран. В Детройт приехали сотни тысяч афроамериканцев с юга США, а также иммигранты из Италии, Польши и Венгрии. Большинство вновь прибывших предпочитало не селиться в многоквартирных домах: высокие зарплаты позволяли строить собственное жилье на одну-две семьи. Это привело к образованию огромного по площади пригорода. Расовая сегрегация стала обычным делом: менеджмент и обеспеченные белые жили в основном в центре Детройта, в то время как афроамериканцы заняли окраины. Надписи «мы хотим видеть только белых арендаторов в нашем районе» часто встречались в центре.

Кризис и бунты

С 1950-х годов начинается упадок Детройта. Сначала удар по городу нанесло сокращение численности работников в автомобильной промышленности. В послевоенный период комбинация таких факторов, как повышение производительности труда, автоматизация, консолидация автомобильных предприятий и повышение налогов на отрасль, привела к снижению потребности в сотрудниках. В результате за небольшой период 150 тысяч жителей пригорода Детройта потеряли работу, а общий уровень безработицы в городе подскочил до 10%.

В 1943 году в городе вспыхнул первый бунт афроамериканцев — 34 человека было убито и 433 пострадало. Волнения продолжались в течение трех дней, навести порядок удалось только благодаря федеральным войскам. Ситуацию усугубила программа перестройки города и возведение сети новых шоссе. Из-за необходимости строить дороги пришлось снести несколько тысяч зданий, преимущественно в бедных пригородах, в том числе церкви, жилые дома, джаз-клубы, семейные кафе. При этом владельцы домов получали уведомления о необходимости переселения за месяц, и городские власти не оказывали им никакого содействия. Многие были вынуждены переселиться в многоквартирные дома.

На этом фоне в 1967 году вспыхнул очередной бунт, который продлился пять дней — 43 человека было убито и 467 ранено. Ущерб оценивался в 80 миллионов долларов. Протестующие сожгли 412 зданий. После этого Детройт перестал считаться безопасным процветающим городом. Начался сильный отток населения. Автомобильная индустрия продолжала сокращать рабочие места из-за повышения цен на энергоносители и конкуренции со стороны экономичных японских автомобилей. Десятки тысячи домов в Детройте оказались заброшены; стоит напомнить, что до упадка город характеризовала самая большая доля владельцев собственных домов среди небелых американцев.

К 2000-м годам численность населения города упала до 700 тысяч человек (более чем в два раза), а уровень преступности стал самым высоким среди крупных муниципалитетов США. На фоне сокращения доходов и сохранения расходов на разрушающуюся инфраструктуру ситуация с долгами города систематически ухудшалась.

В июле 2013 года Детройт был вынужден подать заявление о признании банкротом. Банкротству предшествовали переговоры с пенсионными фондами, кредиторами и профсоюзами, цель­ю которых было уменьшить долговую нагрузку на город посредством реструктуризации, однако они провалились. Пенсионные фонды не позволили кризисному управляющему сократить выплаты пенсионерам, что сделало невозможным уменьшение расходов и реструктуризацию кредитов. Переговоры длились несколько месяцев, но закончились ничем.

В числе указанных в судебных материалах причин банкротства значились снижение численности населения, значительные расходы на пенсионные программы и программы поддержки инвалидов, сохраняющийся с 2008 года бюджетный дефицит, устаревшие компьютерные системы, использующиеся для администрирования доходов и расходов, коррупция в органах государственной власти. Также было указано, что 47% собственников недвижимости не платят за нее налоги.

Банкротство обошлось Детройту в колоссальную сумму. За обеспечение процедуры город заплатил юридическим фирмам, консультантам и финансовым советникам 23 миллиона долларов. По другим данным, общая сумма выставленных счетов составляет 177 миллионов, однако муниципалитет согласен только с частью из них. Ставки по облигациям города в течение нескольких месяцев после объявления банкротства выросли почти в два раза — с 8,39 до 16% годовых.

В декабре 2014 года Детройт вышел из процедуры несостоятельности. Антикризисный менеджер Кевин Орр (Kevyn D. Orr) заявил, что ему больше не нужно контролировать финансовое состояние города и он может передать всю полноту власти избранным лидерам. Антикризисный план, который включал сокращение пенсионных выплат, списание части стоимости облигаций и даже распродажу коллекции живописи местного музея, позволил снизить долги региона на 9 миллиардов долларов. Однако СМИ до сих пор гадают, удастся ли Детройту удержаться на плаву, или упадок в городе продолжится, а следовательно, продлятся и финансовые проблемы.

Слишком большие зарплаты пожарных

Вторым после Детройта муниципалитетом-банкротом по размерам долга является округ (иногда переводят как графство) Джефферсон в штате Алабама. Город подал на банкротство в ноябре 2011 года. Его долг составлял 4,2 миллиарда долларов.

В 2012 году обанкротился город Стоктон в Калифорнии. Он вошел в десятку самых опасных городов Америки, а также в десятку самых неграмотных. Менее 17% его населения закончили школу. Муниципалитет подкосил ипотечный кризис: медианная цена на недвижимость упала в два раза, резко снизив доходы городской казны.

Причиной банкротства еще одного города в Калифорнии, Валлехо, стали слишком высокие зарплаты местных пожарных и полицейских. Они стоили муниципальному бюджету почти 80% доходов. Интересно, что в Валлехо одним из способов финансовой стабилизации стало введение инициативного бюджетирования (Participatory Budgeting).

После Детройта в США долгое время не было банкротств городов, что связано с восстановлением экономики после финансового кризиса и снижением уровня безработицы. Однако в августе 2015 года о несостоятельности заявил небольшой город в штате Кентукки Хиллвью с населением в 8 тысяч человек. Активы муниципалитета оцениваются в 10 миллионов долларов при долге в 100 миллионов. Аналитики в прессе обращали внимание, что во многом на снижение числа банкротств в США повлиял случай Детройта: у города возникли серьезные проблемы, которые отпугивают другие готовые заявить о несостоятельности муниципалитеты.

Что касается потенциального банкротства штатов, то они, согласно законодательству США, прибегнуть к защите от кредиторов не могут. Однако дискуссии по поводу необходимого признания несостоятельности того или иного штата регулярно появляются в американской прессе. Так, в 2013 году активно обсуждалось возможное банкротство Иллинойса. За право штатов требовать защиты от кредиторов в связи со своей несостоятельностью, в частности, ратует бывший губернатор Флориды, кандидат в президенты США Джеб Буш. Примечательно, что последние дефолты штатов происходили в XIX веке.

«Штаты не могут быть признаны банкротами, однако в действительности они могут оказаться в ситуации, когда им придется отказаться платить по счетам. Что смогут сделать кредиторы в такой ситуации? Я думаю, Джеб Буш имеет в виду, что нам лучше принять некие правила действий в подобном случае», — говорит директор Института государственного и общественного управления Иллинойского университета профессор Д. Фред Гиертс. По его словам, как таковой институт банкротства штатов в США в принципе невозможен, потому что значительная часть полномочий субъектов федерации защищена федеральным правительством. В таком случае, если штат признается банкротом, его долги переходят к Вашингтону.

Муниципалитеты находятся в противоположной ситуации. Анализ поведения кредиторов в случае банкротства городов показывает, что пенсионные фонды, частные инвесторы, финансовые корпорации рассматривают муниципальные образования скорее как отдельные, слабо зависящие от федеральных властей корпорации, допускающие собственные финансовые ошибки. Так, округ Ориндж в штате Калифорния с населением 2,5 миллиона человек обанкротился в 1994 году, но уже через полгода смог снова выйти на рынок заемного капитала, хоть и с уровнем процентных ставок больше обычного. Ориндж занимал деньги с 1970-х годов, вкладывая средства в муниципальные предприятия, рассчитывая на то, что доход от вложений превысит выплаты по кредитам. Но этого так и не случилось.

К слову, в России ситуация совершенно другая: часто финансовые проблемы не только муниципалитетов, но даже отдельных предприятий приводят к вмешательству даже не региональных, а федеральных властей — вплоть до главы государства.

Без ликвидации имущества

Согласно законодательству США муниципалитет, желающий воспользоваться процедурой несостоятельности, должен получить либо, по крайней мере, попытаться получить согласие на такой шаг со стороны кредиторов. Сами кредиторы, что примечательно, не могут вынудить муниципалитет пойти на такой шаг. Это значительно отличается от банкротства компаний и финансовых организаций, когда любой держатель долга юридического лица может в случае отсутствия выплат подать в суд.

Законодательство США о банкротстве, в том числе глава 9 Кодекса о банкротствах, не предполагает принудительную ликвидацию активов муниципального образования. Распродажи активов не происходит, так как город должен продолжать выполнять свои обязательства перед жителями. Фактически целью федерального закона о банкротстве (действует в США с 1934 года) является обеспечение процедуры, в рамках которой муниципалитеты могут реструктурировать свою задолженность. Пока они находятся под защитой закона о банкротстве, у них есть возможность сохранять свободу в своей деятельности, в том числе в вопросах осуществления бюджетных расходов, налогообложения, эмиссии муниципальных долговых бумаг и операций с муниципальным имуществом.

Разработчики законодательства исходили из того, что муниципалитет является органом власти, управляемым демократически, и поэтому вмешательство в деятельность города без его согласия фактически становится ограничением политических прав граждан.

От Австрийских Альп до Лимпопо

Хотя в США и сложилось старейшее законодательство о несостоятельности муниципалитетов, процедуры банкротства для городов (а в некоторых случаях — и регионов) существуют и в других странах, в том числе в Канаде, Швейцарии, ЮАР, Бразилии, Албании, Румынии, Италии.

В некоторых случаях причиной дефолта становится плохая система администрирования финансов. Так, в начале 2012 года Казначейство ЮАР заявило, что провинция Лимпопо технически является банкротом — в бюджете региона для расчетов с кредиторами не хватало 2,7 миллиарда южноафриканских рэндов (около 180 миллионов долларов). Причиной банкротства целой провинции стали недостаточные учет и контроль над государственными тратами. Значительный объем расходов никем не проверялся, и зачастую траты даже не сопровождала необходимая документация. Ситуацию значительно ухудшил высокий уровень коррупции. Так, а­удиторы при проверке финансов провинции в одном только департаменте образования не смогли получить документы более чем по 600 государственным контрактам.

Значительное число банкротств муниципалитетов в Европе приходится на Италию. Институт муниципального банкротства был введен в стране в 1989 году на фоне растущих дефицитов местных бюджетов. С 1989 по 2011 год процедурой воспользовалось 448 муниципальных образований. Некоторые города за это время успели объявить о дефолте дважды. Небольшой город Таранто, центр одноименной провинции на юге Италии, ставший банкротом в 2006 году, набрал долгов на 637 миллионов евро.

Однако самого крупного ожидаемого банкротства в Италии так и не случилось. Речь идет о потенциальном дефолте Рима, который оказался на грани несостоятельности к 2014 году. На фоне долгового кризиса к началу позапрошлого года дефицит бюджета итальянской столицы превысил 800 миллионов евро. Основной причиной ухудшения ситуации стало сокращение туристического потока: если в 2007 году в город приехало 9 миллионов туристов, то через пять лет эта цифра упала до 8,4 миллиона. При этом туристы и паломники стали чаще привозить еду с собой и гораздо реже делать заказы в кафе и покупки в магазинах. Значительный ущерб бюджету также наносили безбилетники в общественном транспорте — каждый четвертый пассажир не платил за проезд. Выходом из кризиса для Рима стало получение помощи в 575 миллионов евро от правительства Италии.

Еврозона пока еще не сталкивалась с банкротством регионов. Однако в течение последних нескольких лет на фоне непрекращающегося долгового кризиса в зоне евро все чаще говорят о потенциальном дефолте тех или иных территорий. Так, весной текущего года пресса сообщала, что перед угрозой несостоятельности оказалась австрийская Каринтия в Альпах.

Долг провинции с населением в 550 тысяч к марту 2015 года составлял 10,2 миллиарда евро. Причиной финансовых трудностей стало то, что регион предоставлял гарантии местному банку Hypo Alpe Adria Bank по финансовым вложениям. Не последнюю роль в решении давать такие гарантии играли дружеские отношения между банкирами и губернатором Каринтии Йоргом Хайдером (Jorg Haider). В итоге банковские средства были вложены в облигации стран Южной Европы, в первую очередь Греции, и потеряны. Однако дефолта не случилось, так как на помощь пришли власти Австрии.

Как видно из примеров, причинами банкротств регионов и муниципалитетов являются не только экономические процессы в государствах, но и их свобода и самостоятельность в принятии решений. Если центральное правительство готово брать на себя ответственность за провалы на местах и вкладывать деньги, то дефолтов не происходит. Однако должно ли оно это делать, остается предметом дискуссии.

К. В. Овчарук