Программный бюджет на федеральном уровне был внедрен еще в 2014 году, однако многое из того, что задумывалось в отношении государственных программ, пока так и не реализовано. Текущий год может принести определенные новации в программном бюджетировании как на федеральном, так и на региональном уровне. Перспективы этих изменений эксперты обсудили на семинаре, организованном Институтом реформирования общественных финансов и Институтом экономической политики имени Е. Т. Гайдара совместно с Минфином России.
Семинар «Российский и международный опыт внедрения и реализации государственных программ» был проведен в рамках проекта «Содействие совершенствованию системы государственных финансов Российской Федерации», направленного на техническую поддержку инициатив Минфина России в сфере программного бюджетирования. Данный проект реализуется с 2015 года. Консорциум двух организаций (ИРОФ и ИЭП им. Е. Т. Гайдара) проводит работы как по анализу лучшей международной и российской практики, так и по выработке новых предложений и рекомендаций по совершенствованию программного бюджетирования. Как отметил директор ИРОФ В. В. Климанов, семинар стал своего рода обсуждением тех промежуточных итогов работы, которые были получены в рамках реализации данного проекта.
Зарубежная практика
Международный опыт внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования очень разнообразен, и говорить о возможности полного заимствования опыта какой-то конкретной страны для России не приходится. Рассказывая участникам семинара о зарубежной практике внедрения программного планирования, научный сотрудник Лаборатории бюджетной политики ИЭП им. Е. Т. Гайдара А. Н. Дерюгин прежде всего акцентировал внимание на взаимосвязи параметров государственных программ и документов стратегического планирования. Несмотря на то что стратегии во всех странах имеют разные формы, наполнение и иерархию, везде они, так же как и у нас, задают систему целей, задач и показателей, которые напрямую переходят в программные документы. При этом, как отметил эксперт, за рубежом все стратегические документы актуализированы.
В стратегических документах, как правило, нет информации об объемах финансирования. Лишь в Индии (по некоторым направлениям) и в Канаде в таких документах присутствует финансовый срез. Система стратегических документов может быть одноуровневой, когда в ней присутствуют в основном отраслевые стратегии (США, Южная Корея, Австралия, ЮАР). При этом следует отметить, что все стратегии связаны системой основных целей, которые задает пришедшая к власти партия. Например, в Южной Корее правящая партия определяет базовые цели, и уже под них формируются отдельные отраслевые стратегии. Есть варианты, когда в стране принята одна общая большая стратегия, а уже из нее вытекают дополнительные отраслевые стратегии (Великобритания, Франция, Нидерланды).
Рисунок. Взаимосвязь параметров государственных программ с параметрами документов государственного стратегического Интересен опыт Канады (рисунок). Там все показатели, цели и задачи, определенные правительством, содержатся в федеральных стратегиях, которые, в свою очередь, транслируются в экономический план действий. Этот план носит надпрограммный и надотраслевой характер. После того как составлен общий план действий, среди ведомств распределяется ответственность по достижению стратегических приоритетов и определяется размер финансирования полномочий. В России, как правило, все происходит наоборот: сначала назначается ответственный, а потом уже решается, кто что будет делать.
Проблемный подход
Как подчеркнул Дерюгин, в международном опыте отсутствует территориальный подход к формированию программ. То есть за рубежом не найти документов, подобных госпрограмме «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона». Напротив, используется проблемный подход, при котором программы посвящаются какой-то отдельной проблемной теме. Нет там и сценарного подхода: очень редко описываются даже риски, которые могут возникнуть при реализации госпрограмм. Единственным исключением являются Нидерланды, где заранее закладывается возможность 20% урезания бюджета программы и ГРБС обязаны предоставить план действий на этот случай.
Что касается компонентов программных расходов, то в большинстве стран 100% расходов, даже включая расходы на содержание национального собрания, являются программными. В США больше 90% — программные расходы, вне программ находятся расходы на продовольственные талоны, выплаты пенсий федеральных гражданских и военных служащих, страхование по безработице. В Великобритании и Нидерландах не включаются в программы расходы на обеспечение деятельности органов власти (административные), остальные 95% расходов запрограммированы. А вот в Индии, так же как и в России, примерно половина расходов не включена в систему государственных программ.
Существенным отличием РФ от рассматриваемых стран является следующий момент: отменить, изменить, объединить программу может только парламент (в России это может сделать правительство). Перераспределение средств без изменения структуры госпрограмм — тоже полномочие парламента (за исключением Канады).
В зарубежной практике ответственный исполнитель без участия парламента имеет право переносить финансирование с одних статей на другие внутри одной госпрограммы. Например, выплаты по социальным обязательствам снижать нельзя, однако переносить средства с других статей на эту разрешается. Примечательно, что в некоторых странах к защищенным статьям отнесены капитальные расходы. В России, наоборот, капитальные расходы подвергаются секвестру в первую очередь.
Пилотные программы
Как уже было сказано, в текущем году началась работа над повышением качества государственных программ и самого программного бюджета. По словам заместителя директора департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России Н. А. Бегчина, в отношении ряда госпрограмм (пилотных) предполагается особый порядок взаимодействия ответственного исполнителя с соисполнителями и с Минфином России в рамках бюджетного процесса. Предварительно в качестве пилотных отобрано восемь государственных программ:
- «Развитие здравоохранения»;
- «Развитие образования на
2013–2020 годы»; - «Социальная поддержка граждан»;
- «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»;
- «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»;
- «Развитие транспортной системы»;
- «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья на
2013–2020 годы»; - «Развитие внешнеэкономической деятельности».
Этот список пока окончательно не утвержден.
Необходимые усовершенствования
Работа над совершенствованием государственных программ будет осуществляться по нескольким направлениям. Не секрет, что у нас приоритеты государственной политики, цели, задачи, да и сами индикаторы госпрограмм в значительной степени формируются самими ответственными исполнителями. Причина отчасти заключается в отсутствии актуальных стратегических документов, которые бы задавали необходимые ориентиры развития. Ответственные исполнители вынуждены сами определять приоритеты, ставить задачи и цели. Вместе с тем есть некие актуальные и всем понятные приоритеты, в том числе заданные указами президента, которые не нашли своего отражения в государственных программах, даже несмотря на то что такая задача неоднократно ставилась. Предлагается сделать так, чтобы для ответственных исполнителей цели, задачи, а также наиболее значимые показатели задавались сверху.
Вторая проблема касается системы показателей, она заключается в избыточном количестве показателей и отсутствии их иерархии. Минфин России уже сделал определенные шаги для того, чтобы более эффективно оценивать взаимосвязь бюджетных ассигнований с конечным результатом. Так, в прошлом году в бюджетную классификацию включен код основного мероприятия. Однако существующая система показателей такова, что однозначно увязать их с конкретными основными мероприятиями госпрограммы в подавляющем большинстве случаев невозможно. По мнению представителя финансового ведомства, нужно выстроить своего рода иерархию этих показателей и ограничить их количество. На сегодняшний день по одной программе может предусматриваться более ста показателей, а в общей сложности по госпрограммам у нас действует порядка двух тысяч показателей.
Следующий блок проблем связан с отсутствием системности при формировании перечня госпрограмм. Многие годы в России параллельно существуют два инструмента планирования: госпрограммы РФ и федеральные целевые программы (ФЦП). Формально ФЦП вошли в госпрограммы как их подпрограммы, а фактически продолжают существовать как отдельные документы: утверждаются отдельными актами Правительства РФ, имеют собственные процедуры реализации. Так, за реализацию госпрограммы отвечает ответственный исполнитель, а ФЦП отнесены к компетенциям Минэкономразвития России. Вопрос: как может ответственный исполнитель управлять программой, если значительная ее часть фактически оказывается вне сферы его влияния? «Минфин России не первый год предлагает отказаться от ФЦП. В этом году нас поддержали, и графиком формирования проекта федерального бюджета на очередную трехлетку предусмотрена подготовка проектов актов правительства о досрочном прекращении ФЦП, входящих в состав пилотных госпрограмм», — резюмировал Бегчин.
Избыточное количество соисполнителей и участников госпрограмм на федеральном уровне — еще одна проблема, требующая решения. Выстроить нормальное взаимодействие зачастую с сорока и более участниками госпрограммы практически невозможно. В этой связи в перспективе необходимо сокращение количества участников госпрограмм, в том числе за счет уточнения подведомственности учреждений. Это особенно актуально для здравоохранения и образования, поскольку многие федеральные органы исполнительной власти до сих пор имеют собственные подведомственные учреждения в этих сферах, что в целом не способствует эффективности программно-целевого управления.
В рамках пилотных госпрограмм предполагается также, что Минфин России будет работать только с ответственным исполнителем госпрограммы. Сейчас взаимодействие финансового ведомства по всем государственным программам при формировании бюджета происходит с ГРБС, а не с исполнителем.
Актуальной проблемой стала сложность и длительность процедур внесения изменений в действующие программы. Для решения этого вопроса планируется предусмотреть упрощенную процедуру изменения госпрограмм.
Минфин России видит необходимость в утверждении единой методики оценки эффективности госпрограмм. По словам Бегчина, также обсуждается введение в перспективе внешнего аудита госпрограмм с привлечением независимых экспертов, в качестве которых рассматриваются Аналитический центр при Правительстве РФ и Счетная палата РФ.
О. В. ИЗУТОВА
