В статье представлен анализ отдельных вопросов финансового состояния муниципальных образований, входящих в Союз городов Центра и Северо-Запада России. Данный анализ был подготовлен департаментом финансов мэрии города Ярославля в период с июля по октябрь 2016 года.
Андрей Аркадьевич ДАНЦ,
заместитель мэра — директор департамента финансов мэрии города Ярославля
Общие проблемы
Рисунок 1. Численность населения в муниципальных образованиях Союза городов Центра и Северо-Запада России, тыс. чел.В состав Союза городов Центра и Северо-Запада России входит 25 муниципальных образований, самое крупное из которых — городской округ город Ярославль с населением чуть более 600 тысяч человек. В информационном обмене по отдельным вопросам финансового состояния за период с 2013 по 2016 год, проведенном департаментом финансов мэрии города Ярославля по поручению исполнительной дирекции Союза городов Центра и Северо-Запада России, приняло участие 23 муниципальных образования (рисунок 1). Целью данного анализа стало выявление общих проблем муниципальных образований и изыскание путей их решения.
Для большинства муниципальных образований характерны следующие проблемы:
недостаточность собственных финансовых ресурсов для исполнения предусмотренных законодательством расходных полномочий (при этом следует отметить наличие диспропорций в бюджетной обеспеченности муниципальных образований);
незначительная доля расходов инвестиционного характера в связи с ограниченностью собственных финансовых ресурсов и необходимостью обеспечения в полном объеме текущих расходов;
На нашем сайте есть подборка материалов о муниципальном долге, с которой можно ознакомиться здесь.
недостаточность средств, выделяемых из вышестоящих бюджетов на осуществление переданных государственных полномочий;
значительный и растущий объем муниципального долга, кредиторской задолженности;
отсутствие поддержки муниципальных образований со стороны Российской Федерации в части выделения средств на замещение бюджетными кредитами долговых обязательств коммерческих банков.
Особенности доходной части бюджетов
Рисунок 2. Динамика доходов муниципальных образований за 2014–2015 гг., %Динамика доходов муниципальных образований в 2015 году по сравнению с 2014 годом практически во всех муниципальных образованиях характеризуется снижением объема поступлений (рисунок 2):
от 2 до 16% — по муниципальным образованиям, являющимся областными центрами;
до 30% — в муниципальных образованиях, не являющихся областными центрами. Основной причиной такого снижения в большинстве муниципальных образований стало уменьшение объема неналоговых доходов и безвозмездных поступлений.
Рисунок 3. Доля налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований за 2015 г., %Показатель, характеризующий степень финансовой самообеспеченности муниципальных образований, — доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов в общем объеме поступлений в местные бюджеты. По итогам 2015 года доля свыше 50% сложилась в семи областных центрах — Костроме, Твери, Калининграде, Архангельске, Петрозаводске, Иваново, Владимире — и одном муниципальном образовании, областным центром не являющемся (рисунок 3).
На примере Ярославля можно увидеть, что основная доля налогов, собираемых на территории города, поступает в федеральный и региональный бюджеты. Так, в 2015 году с территории города во все уровни бюджетной системы поступило 86 миллиардов рублей налоговых платежей (2014 год — 90 миллиардов рублей, 2013 год — 84 миллиарда рублей), из которых в бюджет Ярославля зачислено только 5 миллиардов рублей, то есть 6%. На наш взгляд, в условиях прогрессирующей недостаточности собственных финансовых ресурсов для исполнения расходных полномочий муниципальных образований целесообразно внесение изменений в бюджетное законодательство в части перераспределения налогов в пользу местных бюджетов.
Динамика поступления налоговых доходов в местные бюджеты характеризуется ежегодным ростом. В 2015 году их объем увеличился в 18 муниципальных образованиях, из которых девять — областные центры. Снижение поступлений местных налогов от 3 до 20% произошло в 13 муниципальных образованиях. В 10 муниципальных образованиях отмечаются потери бюджета по земельному налогу от 3 до 8%, происходящие в результате оспаривания кадастровой стоимости земельных участков в суде.
Доля льгот, предоставленных в соответствии с федеральным законодательством по местным налогам, в общей сумме поступлений данных налогов за 2015 год в среднем составляет
Поступления по неналоговым доходам имеют общую тенденцию к снижению в среднем от 10 до 20% по областным центрам и до 30% по муниципальным образованиям, не являющимся областными центрами. Тенденция обусловлена в основном снижением объема доходов от использования имущества.
В 17 муниципальных образованиях отмечаются потери бюджета по арендной плате за земельные участки в результате оспаривания кадастровой стоимости земельных участков в суде. Доля потерь в общем объеме доходов от использования имущества достигает в отдельных муниципальных образованиях 20%. Доходы от продажи имущества в административных центрах составляют от 4 до 21% и снизились в 2015 году по отношению к 2014 году в половине муниципальных образований. При этом по шести областным центрам снижение составило до 37%, по муниципальным образованиям, не являющимся областными центрами, — до 70%.
Отмечен значительный объем задолженности перед бюджетами как по налоговым, так и по неналоговым платежам, а также ее рост. Доля задолженности в общем объеме поступлений возросла по сравнению с аналогичным показателем 2014 года в 16 муниципальных образованиях. Следует отметить, что муниципальные образования активизировали работу по взысканию задолженности по неналоговым платежам. Объем задолженности, переданной на взыскание в службу судебных приставов, увеличился в 2015 году по сравнению с 2014 годом в 12 муниципальных образованиях.
С 1 января 2017 года по 1 января 2020 года Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 360‑ФЗ устанавливается особый порядок применения результатов государственной кадастровой оценки недвижимости (используется кадастровая стоимость объектов недвижимости, утвержденная до 1 января 2014 года, в случае, если она меньше кадастровой стоимости, утвержденной после этой даты). В результате изменений законодательства потери доходной части бюджета города Ярославля по платежам за землю (земельный налог, арендные платежи за землю) составляют порядка 7% от общего объема налоговых и неналоговых доходов, то есть более 350 миллионов рублей.
В целом бюджеты муниципальных образований являются дефицитными. По итогам исполнения бюджета в 2015 году только два муниципальных образования исполнили бюджет с профицитом.
Особенности расходной части бюджетов
Рисунок 6. Отношение муниципального долга к собственным доходам. Прогноз на 1 января 2017 г., %
Рисунок 5. Средняя за 2013–2015 гг. доля капитальных расходов, %Наибольший уровень расходов в расчете на одного жителя имеют малочисленные муниципальные образования (рисунок 4). Следует отметить, что у отдельных муниципальных образований при разнице в численности жителей в пределах 14%, разница в уровне расходов на душу населения составляет 2,7 раза. Нельзя не подчеркнуть также и незначительную долю инвестиционных расходов в общих расходах муниципальных образований. У большинства муниципальных образований их доля не превышает 10% (рисунок 5).
Формирование дорожных фондов
Сравнительный анализ городов показал, что наибольший объем расходов на дорожное хозяйство за счет всех источников поступлений превышает наименьший объем расходов в 6,5 раза. Причем самые большие суммы на дорожное хозяйство расходуются в малочисленных муниципальных образованиях. В наиболее крупном по численности городе (Ярославль) на дорожное хозяйство выделяется 1,89 тысячи рублей на одного жителя, что соответствует девятому месту среди муниципальных образований союза городов.
Кроме того, на примере Ярославля можно увидеть, насколько усугубляют ситуацию в дорожном хозяйстве дополнительные расходы на исполнение судебных решений, связанных с компенсацией расходов гражданам, которым причинен ущерб вследствие неудовлетворительного состояния автомобильных дорог. В Ярославле подобных решений становится все больше. Так, за девять месяцев 2016 года количество исполнительных документов и сумма возмещения по данным расходам возросли по сравнению с 2015 годом в два с лишним раза (2015 год — 212 исполнительных документов на сумму 16 миллионов рублей, девять месяцев 2016 года — 433 листа на сумму 35,2 миллиона рублей).
За три года общий объем кредиторской задолженности муниципалитетов увеличился в 2,3 раза (с 0,8 миллиарда рублей до 1,8 миллиарда). Только семь муниципальных образований на протяжении всего анализируемого периода смогли исполнить бюджет без просроченной кредиторской задолженности.
Государственные полномочия передаются в 21 муниципальном образовании из 23 участвовавших в информационном обмене. Только в восьми из них переданные полномочия в полном объеме обеспечиваются субвенциями из вышестоящих бюджетов, тогда как девять муниципальных образований вынуждены направлять на их выполнение собственные финансовые ресурсы, объем которых составляет до 0,2% общих расходов.
Размер и структура долга
Рисунок 4. Объем расходов в расчете на одного жителя в 2015 г., тыс. руб.На 1 января 2016 года муниципальный долг 23 участвовавших в информационном обмене городов составлял 28,7 миллиарда рублей. По сравнению с 1 января 2015 года он увеличился на 3,2 миллиарда рублей, или на 11%. При этом на 1 января 2017 года по 16 муниципальным образованиям из 23 рост ожидается на уровне еще 2,6 миллиарда рублей, или 9% (рисунок 6). Растущий объем долга и процентных ставок по коммерческим кредитам неизбежно влечет за собой дополнительную нагрузку на бюджеты муниципальных образований. Так, в бюджетах на 2016 год доля расходов на обслуживание муниципального долга за счет собственных поступлений превышает 5%, что больше, чем расходы инвестиционного характера.
Основным источником финансирования дефицита бюджета становятся кредиты кредитных организаций. В
В период с 2013 по 2016 год только у четырех муниципальных образований доля бюджетных кредитов в общей сумме муниципального долга превышала 30% — это Калининград, Кострома, Северодвинск, Нарьян-Мар. На 1 января 2017 года у 12 муниципальных образований в структуре муниципального долга будут отсутствовать бюджетные кредиты. Доля долговых обязательств по бюджетным кредитам незначительна — от 0,8% в самом крупном муниципальном образовании. У муниципального образования, имеющего наибольший объем долга к собственным доходам, доля бюджетных кредитов в структуре долга составляет 19%.
Некоторые предложения
Резюмируя результаты исследования и учитывая неоднократные высказывания Президента Российской Федерации В. В. Путина о наличии диспропорций в бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, в том числе о необходимости совершенствования межбюджетных отношений в целом, хотелось бы отметить, что муниципальным образованиям необходима поддержка на федеральном уровне. В частности, она может касаться:
увеличения норматива зачисления в доходы местных бюджетов налога на доходы физических лиц на 5% и соответствующего уменьшения норматива отчислений по данному налогу в бюджеты субъектов РФ (статьи 56, 61, 61.1, 61.2, 61.3, 61.5 БК РФ);
компенсации выпадающих доходов по местным налогам в результате предоставления налоговых льгот в соответствии с федеральным законодательством;
увеличения срока предоставления бюджетных кредитов через федеральное казначейство на пополнение остатков на период с 50 до 100 дней путем внесения изменений в статью 93.6 БК РФ;
выработка механизма предоставления бюджетных кредитов на замещение коммерческих кредитов — в части внесения в Бюджетный кодекс РФ изменений, закрепляющих возможность предоставления бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований из федерального бюджета на срок до пяти лет (статья 93.3 БК РФ).
В полном объеме материалы информационного обмена опубликованы на сайте Союза городов Центра и Северо-Запада России по адресу: sgorodov.ru/section/finansy/budget/.
