Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства
В данной статье рассмотрены нюансы контрольной деятельности Федерального казначейства в отношении межбюджетных трансфертов и основные нарушения, допускаемые главными распорядителями средств федерального бюджета и субъектами РФ при их использовании.
Организация контрольных мероприятий
В соответствии с Планом контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере ведомство ежегодно готовит программы проверок и согласовывает их с Минфином России. Федеральное казначейство проводит контрольные мероприятия в отношении главных распорядителей средств федерального бюджета, которые предоставляют межбюджетные трансферты. В это же время территориальные органы ФК получают централизованное задание, во исполнение которого проводят проверки использования трансфертов в субъектах РФ. Сводная информация по итогам контрольных мероприятий анализируется в центральном аппарате, и на контрольной комиссии Федерального казначейства рассматриваются уже совокупные результаты проверки главного распорядителя и выполнения централизованного задания региональными управлениями. Итогом этой работы является доклад для Министерства финансов РФ с предложениями по совершенствованию бюджетного законодательства.
Рисунок. Ненаправление требования в субъекты РФ о взыскании средствВ 2017 году проверки использования средств федерального бюджета, предоставленных бюджетам субъектов РФ в виде целевых межбюджетных трансфертов, значились в 27 из 73 пунктов Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере. То есть примерно треть всех мероприятий касалась межбюджетных трансфертов. Объектами контроля стали 11 главных распорядителей средств федерального бюджета и органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, бюджетные и автономные учреждения, иные юридические лица. В результате выявления нецелевого использования бюджетных средств и нарушений условий предоставления межбюджетных трансфертов на основании уведомлений о бюджетных мерах принуждения Федерального казначейства взыскано более 2,5 миллиарда рублей.
Типовые нарушения, выявленные у главных распорядителей средств федерального бюджета следующие:
ненаправление требования в субъекты РФ о взыскании средств в связи с недостижением показателей результативности, установленных соглашением и (или) несоблюдение графика строительно-монтажных работ (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2014 года № 999);
отсутствие контроля за использованием средств целевых межбюджетных трансфертов;
несвоевременное распределение лимитов бюджетных обязательств по предоставлению субсидий на осуществление капитальных вложений;
несоответствие показателей соглашений о предоставлении субсидий показателям государственных программ.
Ненаправление требований и отсутствие контроля
Что касается ненаправления требования о взыскании средств, то в настоящее время постановлением Правительства РФ № 999 урегулирован процесс взыскания денежных средств в случае недостижения показателей результативности, нарушения графика строительно-монтажных работ и определено, в какой срок и в каких размерах бюджетные средства должны вернуться в федеральный бюджет. Субъект РФ на основании требования ГРБС обеспечивает возврат трансфертов до 1 июня, если не достигнуты показатели результативности или не исполнены обязательства по соблюдению графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции). Все предельно ясно, тем не менее Федеральное казначейство выявляет факты, когда необходимость возвращения средств есть, а главный распорядитель таких требований не направляет.
Сейчас в постановлении № 999 появились новые нормы, в соответствии с которыми в случае, если субъект РФ не обеспечил возврат данных средств в федеральный бюджет, главный распорядитель средств федерального бюджета сообщает о соответствующем нарушении Федеральному казначейству в пятидневный срок. Федеральное казначейство назначает внеплановую проверку, и на основании ее результатов направляет уведомление о применении БМП, и средства взыскиваются из бюджета субъекта РФ в принудительном порядке (рисунок).
Конечно, всем понятно, что у главных распорядителей средств федерального бюджета ограничена штатная численность, и контроль за использованием средств целевых субсидий не является основной их функцией. Тем не менее полное отсутствие выездных проверок использования средств целевых межбюджетных трансфертов на возведение значимых объектов, стоимость которых составляет более миллиарда рублей, — это достаточно серьезный недостаток. Кроме того, главный распорядитель средств федерального бюджета не всегда осуществляет контроль за достоверностью отчетности о достижении показателей результативности использования трансфертов. Зачастую, как показывают наши проверки, ГРБС принимает отчеты от субъектов, даже не задумываясь о том, насколько они достоверны, — поставили в план отметку, что отчет сдан, и забыли о нем. Также со стороны ГРБС отсутствует и контроль за своевременностью предоставления отчетов. Порой главный распорядитель начинает заниматься этим вопросом только в тот момент, когда Федеральное казначейство уже пришло к нему на проверку. Отсюда и вытекает такое распространенное нарушение, как несвоевременное направление требования о возврате средств в федеральный бюджет.
Фото 1. Оплата невыполненных объемов работНесвоевременное распределение ЛБО и несоответствие показателей
В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства РФ от 30 декабря 2016 года № 1551 ГРБС должен обеспечить в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств распределение и доведение до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов РФ не позднее 10 марта 2017 года или в случае принятия федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете — не позднее 45 рабочих дней со дня его вступления в силу. Непонятно почему, но половина ГРБС, которые мы проверили, эти требования не выполнили. В связи с чем в соответствии со статьей 15.15.11 КоАП РФ были применены штрафные санкции (несвоевременное распределение, отзыв либо доведение до распорядителей или получателей бюджетных средств бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тысяч до 30 тысяч рублей).
Согласно пункту 10 постановления Правительства РФ № 999 соглашение, заключаемое в соответствии с утвержденными Правительством РФ правилами предоставления субсидий, должно содержать в том числе значения показателей результативности использования субсидии, которые должны соответствовать значениям целевых показателей и индикаторов государственных программ РФ. Но мы при осуществлении проверок сталкиваемся с тем, что показатели, отраженные в соглашениях, значительно отличаются от изначально заложенных в государственные программы.
Элемент аудита
Сейчас по поручению Министерства финансов РФ мы в свои контрольные мероприятия вносим элементы аудита и обращаем внимание на некоторые моменты, которые напрямую не связаны с полномочиями внутреннего государственного финансового контроля. И достаточно часто в ходе данных контрольных мероприятий выявляется, что в соглашениях установлены такие показатели результативности, проверить факт достижения которых в принципе невозможно. Встречаются и случаи, когда используются показатели, которые достигнуты еще до предоставления субсидий.
Фото 2. Оплата непримененных строительных материалов
Кроме того, мы часто выявляем такие факты, что субсидии предоставляются на строительство объектов, в которых отсутствует необходимость. Строится огромный объект, а потом используется не по назначению. Есть эпизоды, когда субсидии предоставляются на строительство инфраструктуры, при этом финансирование из внебюджетных источников на создание основных объектов отсутствует. Мы видим, что подводится газ, прокладываются электросети, но объект, для жизнеобеспечения которого все это делается, инвестор не строит. При этом субъекты РФ направляют заявки на предоставление субсидии, в которых они обосновывают свою потребность в указанных средствах. И часто ГРБС принимают такие заявки без проверки реальной потребности в объектах строительства, что в дальнейшем и приводит к использованию объектов не по назначению.
Типовые нарушения в субъектах РФ
Основными нарушениями, выявляемыми в ходе проверок в субъектах РФ, являются:
нецелевое использование бюджетных средств;
оплата невыполненных объемов работ;
подмена строительных материалов на более дешевые;
отсутствие первичных учетных документов — оснований для перечисления средств;
предоставление недостоверных отчетов об использовании средств субсидий;
предоставление недостоверной бюджетной (бухгалтерской) отчетности;
невозврат средств в федеральный бюджет в соответствии с постановлением Правительства РФ № 999.
Приведем конкретный пример. Снимок объекта (фото 1) сделан в одном из субъектов РФ в сентябре 2017 года, все работы были оплачены в декабре 2016 года, ввод в эксплуатацию по документам состоялся в августе 2017 года. Материалы таких проверок мы передаем в органы прокуратуры, и решения по ним принимают уже правоохранительные органы.
Для выявления оплаты непримененных строительных материалов мы используем потенциал нашего федерального казенного учреждения «Центр обеспечения деятельности Казначейства России». Квалифицированные специалисты-строители выезжают с нами на проверки и помогают выявлять нарушения в строительной сфере. К примеру, по актам КС-2 оплачены «элементы мощения фигурные из песчаного бетона», а по факту обнаруживаем обычную прямоугольную бетонную тротуарную плитку (фото 2). Сумма выявленного нарушения — 14 миллионов рублей.
Соблюдение условий софинансирования субсидий
По поручению Правительства РФ Федеральное казначейство провело масштабную работу по инвентаризации исполнения расходных обязательств субъектов РФ, софинансирование которых осуществлялось из федерального бюджета в 2015–2016 годах. По результатам этой работы выявлено 2226 фактов, имеющих признаки нарушений соблюдения уровня софинансирования, на сумму 7,9 миллиарда рублей. В конце прошлого года территориальные органы ФК получили задание провести по этим фактам внеплановые проверки, по результатам которых будут направлены уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Завершить мероприятия планируем к 1 июля 2018 года.
