Фонд Кудрина по развитию гражданских инициатив провел исследование, в ходе которого эксперты выработали ряд индикаторов, позволяющих понять целесообразность укрупнения муниципалитетов, и подготовил методику оценки необходимости и последствий реформирования территориальной организации местного самоуправления. О причинах проведения исследования и его результатах мы поговорили с Дмитрием Петровичем СОСНИНЫМ, координатором проекта «Муниципальная карта России: точки роста» Фонда Кудрина по развитию гражданских инициатив (КГИ).
— Дмитрий Петрович, укрупнение муниципалитетов уже не первый год находится в топе наиболее обсуждаемых и, что скрывать, критикуемых тем. Прежде чем перейти к обсуждению собственно методики оценки эффектов укрупнения, можете кратко остановиться на предыстории и объяснить необходимость ее создания? Для начала вспомним 2003 год, который, собственно, стал точкой отсчета для современной территориальной организации МСУ. Ведь тогда происходили прямо противоположные явления.
— Да, в тот период федеральным центром была проведена масштабная реформа местного самоуправления, стартовавшая с принятия Закона № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Результатом реформы стало почти двукратное увеличение количества муниципальных образований — с 12,6 тысячи до 24,5. Именно тогда в стране была создана единая двухуровневая система МСУ, и самый большой рост числа муниципалитетов произошел за счет создания городских и особенно сельских поселений.
Идеология реформы строилась на необходимости приближения местной власти к населению. На создание поселенческого уровня в переходный период государством были потрачены существенные организационные и финансовые усилия: вновь созданным поселениям передавалось имущество, формировались кадры, проводились выборы глав поселений и местных депутатов, разрабатывалось и принималось множество нормативных правовых актов. Сейчас же в регионах набирает обороты тенденция к откату к одноуровневой системе (рисунок 1).
— Это началось недавно?
— Практически сразу. Правда, вначале это были попытки отдельных регионов, например Калининградской области. Но тогда федеральный центр относился к ним негативно и старался пресекать. Но уже на рубеже 2010–2011 годов в целом ряде субъектов Федерации начались пилотные укрупнения, а к 2016 году они прошли уже в 54 регионах, правда, разной степени интенсивности.
К примеру, в Московской области укрупнение проводили в несколько этапов. В 2004–2006 годах было создано три городских округа — Химкинский, Домодедовский и Балашихинский. И если решение по Химкинскому городскому округу не оспаривалось, Химкинский район на момент реформы состоял из одного города, то в Домодедовский помимо самого города Домодедова вошло еще 148 деревень, сел и поселков, а в Балашихинский — город Балашиха и 12 деревень.
Вообще изначально городской округ — это специальный статус городского поселения, усиленный с точки зрения полномочий и финансового обеспечения. В Законе № 131‑ФЗ установлено, что в состав городского поселения может входить один город или один поселок городского типа, а также в соответствии с генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры. Таким образом, до 2017 года статус городского округа был производным от городского поселения. Именно из-за включения в состав Домодедовского и Балашихинского городских округов территорий, которые зоной городского развития являться не могли в силу своей отдаленности, эти случаи укрупнения были сначала успешно оспорены в суде. Но затем были спешно разработаны и утверждены генеральные планы, формально включившие в состав городов в том числе и удаленные территории. На основании принятых генпланов превращение Домодедовского и Балашихинского районов в городские округа все-таки состоялось. Далее возникла пауза до 2014 года, после чего начался новый этап укрупнения муниципалитетов в Подмосковье, продолжающийся и сейчас.
— В Конституции написано, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях. Но в прошлом году были внесены поправки в Закон № 131‑ФЗ, которые несколько изменили понятие городского округа, облегчив процесс укрупнения.
— Да, переопределение понятия «городской округ», произведенное Федеральным законом от 3 апреля 2017 года № 62‑ФЗ, открыло формальную возможность для создания городского округа, в границах которого отсутствует город или городской населенный пункт. А городские округа, образуемые в сельской местности вместо прежних муниципальных районов, позволяют ликвидировать местное самоуправление в городских и сельских поселениях.
— Кроме Московской области, какие еще регионы лидируют в деле укрупнения?
— Территории двух регионов — Магаданской и Сахалинской областей полностью разделены на городские округа, значительная часть которых состоит из небольших населенных пунктов, окруженных тайгой. Активно пошли по пути преобразования муниципальных районов в городские округа Калининградская область, Ставропольский край. Есть и другие примеры.
— И ваше экспертное мнение — не надо трогать то, на что потратили столько средств и сил? Укрупнение носит лишь негативный характер?
— Конечно, нет. Муниципальные образования — это надстройка над естественно сложившимся каркасом расселения, который не только различается от региона к региону, но еще и меняется с течением времени. В российских регионах продолжается процесс роста крупных городов и агломераций при одновременной депопуляции в сельской местности. Наше исследование показало, что в последние пять лет во многих субъектах РФ идет резкое увеличение группы муниципальных образований с населением менее тысячи человек, и это несмотря на все процессы укрупнения.
Из-за внутренней миграции и процессов демографического сжатия складывается ситуация, что территориальная организация МСУ, сформировавшаяся к 2005 году, перестает соответствовать фактической системе расселения. Это ведет к институциональному ослаблению муниципальных образований. Поселениям с малой численностью жителей труднее консолидировать ресурсы для исполнения полномочий и развития территорий. При сохранении темпов отрицательной демографической динамики и расширении практик укрупнения муниципалитетов увеличиваются риски масштабного сокращения доступности местного самоуправления для жителей, вплоть до упразднения поселенческого уровня на значительных территориях. Реализация подобного сценария ослабляет институт местного самоуправления (рисунок 2).
— И тут мы логично подошли к вашей методике оценки эффектов и последствий укрупнений.
— Да, группа экспертов Комитета гражданских инициатив разработала методические подходы к оценке целесообразности и последствий муниципальных территориальных преобразований. В нескольких регионах — Нижегородской, Саратовской, Томской, Свердловской, Магаданской областях и Пермском крае — мы изучили реальные кейсы укрупнений, которые были проведены несколько лет назад, чтобы выяснить, что именно происходит или не происходит в плане заявленных положительных эффектов.
— Никто такую работу не проводил? То есть сообщили, что будет лучше, укрупнили и все?
— Как это ни странно, нет, работу по анализу результатов никто не делал. При этом всегда на этапе преобразования проводились и проводятся сейчас информационные кампании, обосновывающие необходимость укрупнения населению и местным элитам. Во всех регионах это примерно одинаковый набор аргументов.
— Перечислите их, пожалуйста.
— Это оптимизация расходов на аппарат управления, сокращение числа муниципальных служащих, концентрация ресурсов для повышения качества решения вопросов местного значения, расширение возможностей участия в государственных программах и проектах развития инфраструктуры, а также упрощение администрирования. Но после преобразования системно и комплексно аудит достижения поставленных целей никто не проводит.
— На примере какого-нибудь региона можете проиллюстрировать эффекты укрупнения?
— Например, мы включили в выборку исследования Пермский край, так как сейчас там идет активный процесс укрупнения муниципалитетов, и при этом уже есть опыт объединения в 2012 году двух городских и одного сельского поселения в единый Губахинский городской округ.
— И к каким же выводам вы пришли? Если можно, по пунктам.
— Расходы на аппарат управления после укрупнения выросли. В том числе и за счет того, что размеры зарплат муниципальных служащих зависят от численности жителей муниципального образования. То есть чем крупнее муниципалитет, тем выше в среднем зарплаты чиновников. Этот эффект еще лучше виден на примере укрупнения небольших сельских поселений, такой кейс мы рассматривали в Томской области. Там тоже произошел рост расходов на аппарат управления. Теоретически у муниципалитета появляется шанс привлечь благодаря росту зарплат более квалифицированные кадры, но на практике сделать это очень сложно.
— Количество служащих также возросло?
— Количество муниципальных служащих в Губахинском городском округе сократилось в результате укрупнения на 20 единиц: в трех муниципалитетах до укрупнения их было 153, сейчас в объединенном муниципалитете — 133. На самом деле это не такое радикальное сокращение, как может показаться, — существенной экономии бюджетных средств оно не дало. Кроме того, очень часто при укрупнении служащих не увольняют, а переводят в муниципальные учреждения.
— А что происходит с доходами местных бюджетов? Как укрупнение сказывается на них?
— Инициаторы укрупнения декларируют, что в укрупненном муниципальном образовании проще консолидировать бюджетные средства и маневрировать ими. На примере изученных нами случаев укрупнения муниципалитетов в Томской области (Высокоярское сельское поселение) и Пермском крае (Губахинский городской округ) мы видим похожую картину — в первые два года после укрупнения происходит рост межбюджетных трансфертов. Причем рост значительный. Наша гипотеза, что это инструмент своего рода стимулирования процесса укрупнения, чтобы люди увидели какие-то положительные эффекты от объединения. Потом, через 2–3 года, помощь из вышестоящих бюджетов возвращается в свои обычные границы.
— Но ведь ситуация меняется. В период кризиса все денежные потоки несколько обмелели.
— Это понятно, но мы сравнили не только структуру и объем доходов укрупненного муниципалитета с финансовым обеспечением вошедших в него муниципалитетов до объединения. Мы сравнили его и с сопоставимыми неукрупненными муниципальными образованиями, максимально близкими по ключевым показателям. Так вот, существенного роста доходов местных бюджетов укрупненных муниципалитетов, за исключением упомянутого временного увеличения межбюджетных трансфертов, после объединения не наблюдается.
Кроме того, очевидно, что за депопуляцией невозможно угнаться механическим укрупнением. Тем более что на территориях с низкой плотностью населения можно доукрупняться так, что доступность местной власти для населения резко ухудшится. Когда поселение лишается самостоятельного статуса, то для его жителей это является символическим индикатором «неперспективности», что только усугубляет депопуляцию. И хотя на временных промежутках в 3–5 лет мы не увидели резкого сокращения социальной инфраструктуры в населенных пунктах, ставших периферией укрупненного поселения, стратегически утрата собственных органов местного самоуправления может дать отрицательный эффект.
— Какой?
— Глава муниципального образования, как правило, пытается отстаивать вопросы развития социальной и экономической инфраструктуры своей территории, локальные интересы перед вышестоящими уровнями власти, выступать, например, против закрытия школы или фельдшерско-акушерского пункта. Утрата статуса муниципального образования автоматически лишает жителей ресурса лоббирования их интересов в лице главы поселения и местного депутатского корпуса. Кстати, аргумент, что, чем меньше депутатов, тем меньше нагрузка на бюджет, несостоятелен — в основе своей муниципальные депутаты работают на бесплатной основе. Но они осуществляют важную роль канала обратной связи от населения. То есть при укрупнении часть территорий как бы исчезает с управленческой карты страны. Поэтому мы считаем, что при принятии решения об укрупнении нужно не только проводить кампанию «за», но и тщательно взвешивать риски.
Если вернуться к Московской области, то это вообще крайне неоднозначная история. Ведь продолжаются суды, протесты жителей и местных элит. Почему? Область относится к тем редким субъектам РФ, в которых из-за роста столичной агломерации происходит постоянный приток человеческого капитала, улучшается финансовая и инфраструктурная обеспеченность. И возникает вопрос: а чем тогда мотивированы муниципальные преобразования? Ведь на местном уровне в Московской области есть гораздо больше, чем в большинстве регионов России, ресурсов для реализации местного самоуправления, самоорганизации граждан и решения вопросов местного значения в соответствии с Законом № 131‑ФЗ.
— Региональному правительству с административной точки зрения легче взаимодействовать с меньшим количеством муниципалитетов.
— Это верно, но местное самоуправление — это ведь не про административное управление и даже не всегда про управленческую эффективность. Оно про право жителей на самоорганизацию и участие в принятии решений на местном уровне. Поэтому в нашей методике наличествует три блока или направления оценки реформирования территориальной организации МСУ: оценка экономических эффектов, оценка управленческих эффектов и оценка участия жителей.
— Из чего складывается каждая из них?
— Оценка экономических эффектов от укрупнения складывается из анализа доходов местных бюджетов, расходов на аппарат управления, долговой нагрузки, экономического развития и инвестиционной привлекательности территорий, наконец, из затрат на проведение территориальных преобразований. Оценка управленческих эффектов — из анализа динамики численности муниципальных служащих, численности работников муниципальных организаций, объема и доступности муниципальных услуг, качества муниципальных услуг, сроков и качества принятия управленческих решений. И не менее важное слагаемое оценки — участие жителей: это муниципальные выборы, референдумы, гражданская активность и инициативы, отношение жителей и местных элит к территориальным преобразованиям.
Эту методику мы сейчас апробируем в ряде территорий. Мы предлагаем региональным властям, прежде чем заниматься кампаниями по укрупнению, проанализировать накопленный опыт и подходить к реорганизации обдуманно, понимая последствия и эффекты. В конце концов, к регионам можно предъявить те же претензии, что и к муниципалитетам: есть дотационные регионы — и таких большинство, у многих субъектов РФ есть проблемы с эффективностью госуправления, но их же не предлагают массово укрупнять. Вот и местное самоуправление не такой институт, который можно каждый год перекраивать и реформировать, потому что во время реформирования неизбежно появляются управленческие разрывы и нестыковки, которые негативно отражаются в первую очередь на населении. И это помимо того, что любые территориальные реформы — это существенные издержки: финансовые, человеческие и временные, которые можно было использовать гораздо эффективнее.
Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
