Олег Владимирович АСМУС, генеральный директор АНО «Центр стратегических исследований Ульяновской области»
Низкие темпы социально-экономического развития и неравномерность экономического роста муниципальных образований негативно влияют на развитие субъекта Федерации в целом. Как переломить ситуацию и сделать муниципалитеты локомотивами, обеспечивающими процветание своим регионам? Решение проблемы нашла Ульяновская область, выстроив систему стимулирования и координации муниципальных образований в рамках реализации Стратегии социально-экономического развития региона до 2030 года. Также субъект рейтингует муниципалитеты, выявляя тем самым их проблемные места.
Поскольку важнейшие направления и приоритетные задачи развития региона проецируются на уровень муниципальных районов и городских округов, субъекту РФ для эффективной работы необходимо отслеживать ряд индикаторов деятельности муниципалитетов. Необходимо понимать, на каком уровне развития находится каждое муниципальное образование, каков его потенциал, видеть потенциальные риски в социально-экономическом развитии и оценивать способность местных властей создавать условия для эффективной реализации приоритетных направлений развития на территориях.
Региональным правительством на протяжении многих лет ведется системная работа по выстраиванию взаимодействия с главами администраций муниципальных образований. За это время накоплен интересный и актуальный опыт.
Так, Центр стратегических исследований Ульяновской области с учетом целевых задач развития области проводит подробный анализ выполнения показателей социально-экономического развития муниципальных образований региона по трем основным оценочным системам:
1. Рейтинг социально-экономического развития муниципальных образований Ульяновской области (СЭР).
2. Соглашения между губернатором Ульяновской области и администрациями муниципальных образований о достижении значений показателей оценки деятельности администраций муниципальных образований региона.
3. Рейтинг по выполнению указа Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
В дополнение к выше перечисленным системам оценки Центр стратегических исследований также формирует:
рейтинг МО по выполнению майских указов Президента РФ;
рейтинг МО по качеству жизни;
оценку уровня экономической безопасности МО.
Подробнее остановимся на первых трех системах оценок.
Рейтинг СЭР
Впервые рейтингование муниципальных образований провели в 2008 году. Оценка осуществлялась на основании официальных показателей территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ульяновской области (Ульяновскстат). В расчете использовалось 26 показателей в разрезе четырех блоков:
уровня финансово-экономического развития;
развития сельского хозяйства;
доходов населения;
социальной сферы.
Традиционно ранжирование рейтинга СЭР муниципальных районов производится как по абсолютным среднедушевым показателям экономического развития, так и по темпам экономического роста по отношению к соответствующему периоду (дате) предыдущего года.
Рейтинг муниципальных районов формируется ежемесячно, и с уверенностью можно констатировать, что методика его расчета эффективна, объективна и прозрачна. Набор индикаторов, сформированный на основе официальной базы статистических данных муниципальных образований и отраслевых региональных министерств, позволяет корректно сопоставлять муниципалитеты.
Таким образом, результаты рейтинга в разрезе блоков дают наглядную объективную оценку уровня развития территорий и позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания как региональных, так и муниципальных властей.
Материальное стимулирование
Для сбалансированного развития городских округов и муниципальных районов области и для обеспечения эффективной конкуренции за инвестиционные проекты между ними в 2013 году региональным правительством было принято постановление № 392-П «О распределении дотаций муниципальным районам и городским округам Ульяновской области на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, достигших наилучших результатов по увеличению налогового потенциала».
В соответствии с данным документом по методике, аналогичной ежемесячному рейтингованию, рассчитывается комплексная оценка показателей социально-экономического развития муниципальных образований. Единственным отличием ее от рейтинга СЭР является то, что в рамках данного постановления рейтингуются как городские округа, так и муниципальные районы.
В рамках упомянутого выше постановления пять муниципалитетов, достигших высоких показателей развития экономики и социальной сферы, по итогам года получают дотации из областного бюджета в объеме 8 миллионов рублей.
Соглашения
Для выявления проблемных точек в развитии муниципальных образований, а также для принятия своевременных управленческих решений с 2009 года в Ульяновской области заключаются соглашения «О достижении значений показателей, индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления» (далее — Соглашения) между губернатором и администрациями муниципальных районов и городских округов региона. Соглашения представляют собой систему оценки целевых индикаторов по блокам и являются действенным механизмом эффективного взаимодействия и системной работы правительства области и органов МСУ.
Система индикаторов Соглашений — это параметры, определяющие направления развития экономических процессов, на основе которых формируется оценка конечных результатов деятельности органов МСУ области. Целевые индикаторы ежегодно актуализируются, и в дальнейшем мониторинг их выполнения осуществляется ежемесячно.
Важно то, что для каждого муниципального образования целевые индикаторы устанавливаются дифференцированно, с учетом уровня его социально-экономического развития. Данная система измерения результативности экономической политики на местном уровне позволяет осуществлять непрерывный мониторинг деятельности глав администраций муниципалитетов, сравнивать результаты различных территорий и принимать своевременные управленческие решения.
Практика с делением на блоки показывает эффективность системы оценки Соглашений, в 2017 году целевые индикаторы были разбиты на пять блоков:
человеческий потенциал (доходы и занятость, здоровье и безопасность, предоставление услуг в электронной форме);
уровень экономического развития и благоприятного делового климата;
темпы жилищного строительства;
развитие сельского хозяйства;
развитие доходного потенциала.
За формированием целевых показателей Соглашений по каждому блоку закреплены ответственные руководители исполнительных органов госвласти региона. Информация по каждому блоку анализируется и обобщается ответственным отраслевым подразделением исполнительных органов государственной власти. Сводный ежемесячный мониторинг осуществляет Центр стратегических исследований Ульяновской области.
Новый формат
В 2018 году перечисленные выше механизмы оценки социально-экономического развития муниципальных образований региона были усовершенствованы. Так, внедрены единообразные показатели. Рейтинг социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов Ульяновской области, Соглашения и комплексная оценка социально-экономического развития муниципальных образований, утвержденная постановлением № 392‑П. Все они имеют идентичные перечни показателей, отражающие основные приоритеты развития области. В текущем году были заключены Соглашения по включенному в рейтинг перечню показателей.
Определены единые субъекты оценки. В ежемесячный рейтинг включены как муниципальные районы, так и городские округа области (до 2018 года были только муниципальные районы).
Подписание Доктрины развития муниципальных образований и «хорошего управления» в Ульяновской области в рамках пленарного заседания XIV сессии Совета региональных и местных властей, апрель, 2017 г.Разработана новая методология рейтингования. Она предусматривает определение для каждого показателя минимального и максимального значений, соответствующих наибольшему и наименьшему уровню, а также формирование шкалы (от 0 до 1), на которой 0 соответствует минимальному значению, а 1 — максимальному. Далее рассчитывается степень приближенности или отрыва конкретного муниципалитета от муниципалитета-лидера. Это позволит более точно оценить муниципальное образование — учесть важные параметры, значения которых изменяются в определенном диапазоне по сравнению с другими. Также к показателям установлены поправочные коэффициенты, позволяющие отразить уровень значимости показателя в рейтинге. Например, для показателей, отраженных в целевых показателях социально-экономического развития Ульяновской области на 2018 год, установлен коэффициент 5.
Оценка включает следующие блоки:
1. Развитие инвестиционной деятельности и благоприятного делового климата.
2. Финансово-экономическое развитие.
3. Денежные доходы населения.
4. Социальная сфера (занятость и безработица, демографический потенциал, предоставление услуг в электронной форме).
5. Развитие сельского хозяйства (для муниципальных районов).
Таким образом, отмеченные выше оценочные системы (соглашения и рейтинги) — важный инструмент выстраивания экономической политики на территории муниципальных образований Ульяновской области и для стимулирования деятельности руководства районов на достижение ускоренных темпов развития региона в целом.
Открытость и публичность
Результаты всех оценок являются открытыми для обсуждения, осмысления и выводов. На официальных сайтах правительства области и Центра стратегических исследований регулярно размещаются промежуточные и финальные итоги выполнения Соглашений и рейтинги муниципальных районов. Вся информация доступна для общественных организаций, населения и хозяйствующих субъектов, планирующих свою деятельность и перспективы бизнеса. Это позволяет повысить информированность жителей области о деятельности органов власти, а также предпринятых мерах по социально-экономическому развитию региона и муниципалитетов.
Кроме того, Правительство Ульяновской области рекомендовало главам администраций муниципальных образований ежеквартально на заседании Совета районных депутатов и городской думы озвучивать и обсуждать итоги выполнения целевых индикаторов Соглашений и рейтинга социально-экономического развития муниципальных районов области.
Развивая конкуренцию
Следующий рейтинг направлен на развитие конкуренции. Формируется он в соответствии с распоряжением областного Министерства развития конкуренции и экономики от 7 ноября 2016 года № 398-р «О формировании рейтинга муниципальных образований Ульяновской области в части их деятельности по содействию развитию конкуренции» и оценивает не столько уровень конкуренции в муниципалитетах, сколько работу их администраций по созданию условий, способствующих развитию конкуренции.
Муниципалитет, набравший наибольшее количество баллов, признается наиболее эффективным в части содействия развитию конкуренции, а муниципальное образование с наименьшим количеством баллов отлетает в другой конец рейтинга.
В 2017 году существующая система рейтингования была дополнена показателями, напрямую характеризующими развитие конкуренции на местном уровне. В частности, в данном рейтинге учитывались результаты муниципальных образований в сфере госзакупок (среднее количество госзакупок, доля аукционов электронной формы, доля закупок, заключенных у единственного поставщика), наличие нарушений антимонопольного законодательства. Таким образом, в 2017 году мы оценивали муниципальные образования не только по выполнению требований стандарта развития конкуренции, но и по показателям, отражающим уровень конкуренции.
Рейтинг по выполнению указа Президента РФ № 607
В целях реализации указа Президента РФ № 607 региональный Центр стратегических исследований ежегодно проводит оценку деятельности органов МСУ. Основная цель — определение комплексной эффективности работы местных властей, а также пятерки муниципальных образований, достигших наилучших показателей эффективности деятельности по итогам года, и предоставление им дотаций из областного бюджета.
Основное отличие от ранее перечисленных рейтингов — анализ динамики результативности деятельности органов МСУ определяется как разность значений достигнутого уровня соответствующего показателя в отчетном и базовом годах, то есть дельта между значением показателей за три года. Кроме того, при рейтинговании муниципальных образований применяются 14 агрегированных показателей, также учитывается и экспертная оценка.
Рейтинг по выполнению майских указов
Центр стратегических исследований ежеквартально формирует рейтинг муниципальных образований региона по реализации майских указов Президента РФ.
В основу рейтинга положены показатели:
средней заработной платы педагогических работников общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждений, а также работников учреждений культуры;
прироста количества выставочных проектов относительно уровня 2012 года;
увеличения доли детей, участвующих в творческих мероприятиях;
снижения смертности от основных причин;
доступности дошкольного образования;
охвата детей в возрасте от 5 до 18 лет дополнительным образованием;
объема введенного жилья по стандартам экономкласса.
Исходя из достигнутых фактических значений показателей и соотнесения их с установленными плановыми значениями по каждому муниципальному образованию определяется уровень исполнения показателей указов. Далее устанавливается характер динамики исполнения указов, которая определяется как разница между уровнем исполнения показателей за отчетный период текущего года и уровнем исполнения за аналогичный период прошлого года. Итоговая оценка качества реализации муниципальным образованием майских указов формируется по уровню и динамике исполнения показателей.
На основе достигнутых показателей полноты и динамики исполнения майских указов муниципальные образования распределяются по четырем классификационным группам. Первая характеризуется высоким уровнем (более 67%) и положительной динамикой исполнения указов. Вторая — высоким уровнем исполнения (более 67%) и отрицательной динамикой. Для третьей группы характерны низкий уровень исполнения (менее 67%) и положительная динамика, а для четвертой — низкий уровень исполнения (менее 67%) и отрицательная динамика.
Лучшим является результат, при котором расстояние до максимально допустимого значения одновременно по оценке полноты исполнения майских указов и оценке динамики их исполнения является наименьшим. Рейтинг формируется ежеквартально и публикуется на сайте губернатора и правительства области.
На наш взгляд, такой подход позволяет максимально полно вовлечь муниципальные образования региона в процесс реализации майских указов и тем самым повысить эффективность работы по достижению целевых ориентиров, определенных в данном документе.
Справка «Бюджета»
Ульяновская область входит в число субъектов РФ, в которых за последние десять лет индекс промышленного производства не опускался ниже 100%. В 2017 году индекс промышленного производства в области составил 106,7%. Объем инвестиций в региональную экономику с 2005 по 2017 год вырос многократно и суммарно достиг цифры в 750 миллиардов рублей. За эти годы реализовано 115 крупных инвестиционных проектов, в том числе 30 с участием иностранных партнеров, большинство из которых представляют известные всему миру корпорации и компании.
В регионе ежегодно наблюдается рост количества вводимого жилья. По итогам 2017 года было сдано 976,6 тысячи квадратных метров, тогда как в 2007 году — менее 200 тысяч квадратных метров.
В регионе сохраняется очень низкий уровень безработицы (второе место в ПФО). В последние несколько лет ежегодный прирост в заработной плате составляет порядка 6–7%.
