В указе Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» одним из приоритетов развития страны названо ускоренное внедрение цифровых технологий во все отрасли экономики и социальной сферы. В связи с этим развитие ИТ является базовым трендом не только для федеральных но и для региональных органов власти. Эффективной площадкой для обсуждения всех вопросов, связанных с данной темой, стал Всероссийский финансово-экономический форум «Цифровой регион как основа современной экономики России», организованный Научно-исследовательским финансовым институтом Минфина России (НИФИ).
Как отметил директор НИФИ В. С. Назаров, развитие цифровых технологий — базовый тренд развития, который не случайно включен в перечень национальных приоритетов. «Эти технологии надо осваивать и применять, без этого будущее невозможно, — считает Назаров. — Кроме того, и сам президентский указ является большим вызовом для всех органов власти, поскольку цели, заявленные в документе, заставляют по-новому взглянуть на наши программы бюджетирования, ориентированного на результат, целевые методы работы». Вместе с тем, по мнению спикера, без совершенствования бюджетного законодательства и подходов к программно-целевому методу бюджетирования ожидаемых результатов в сфере цифровизации добиться будет непросто. Таким образом, обсуждение заявленной на форуме темы происходило на стыке трех направлений: внедрения цифровых технологий, достижения целей и задач, озвученных в президентском указе, и развития региональных финансов.
Особенности бюджетного цикла
«Новые технологии — это хорошо, но и о традициях забывать не стоит», — начал свое выступление заместитель министра финансов А. М. Лавров. По его словам, традиция такова, что каждый бюджетный цикл начинается с обсуждения изменений законодательства, касающегося данной сферы. Главная особенность текущего, по словам замминистра, в том, что фактически бюджет будет формироваться не на три года, а на шесть лет. «По крайней мере, крупные финансовые решения в отношении национальных проектов принимаются на срок до 2024 года. Фонд развития, размер которого определен в 3,5 триллиона рублей, также рассчитан до 2024 года», — отметил Лавров. По его словам, основные направления бюджета, межбюджетных отношений будут определяться на шесть лет, разумеется, с возможностью корректировки, но не такой существенной, как это происходит сейчас. Кроме того, принято решение, что предстоящие налоговые изменения также будут зафиксированы на шестилетний период.
«Формирование бюджетов с точки зрения расходов осуществляется с учетом уровня инфляции,— указал спикер. — Также увеличится и фонд оплаты труда». При этом, по словам выступающего, для того чтобы сохранить достигнутое соотношение заработной платы категорий работников бюджетных организаций, поименованных в майских указах, со средней заработной платой в экономике, расходы на их зарплату, финансируемые из федерального бюджета, будут увеличены на уровень, превышающий инфляцию. «Такой подход должен применяться и на субъектовом уровне», — полагает Лавров.
Бюджетный кодекс совершенствуется
Что касается изменений бюджетного законодательства, то внимание участников Лавров обратил на следующие моменты. Приняты решения о сохранении централизации одного процента налога на прибыль и о ликвидации налога на движимое имущество. В связи с последней темой у субъектов РФ возникает риторический вопрос: будут ли компенсированы потери? Замминистра пообещал, что бюджеты субъектов не пострадают. По его словам, регионам будут переданы акцизы на крепкий алкоголь. Порядок осуществления такой передачи обсуждается. Также на повестке дня стоит вопрос о поэтапном повышении до 100% отчислений от акцизов на ГСМ в бюджеты субъектов РФ.
Рисунок 1. Система целеполагания деятельности Правительства РФТакже Лавров сообщил, что Правительство РФ наконец-то одобрило законопроект «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Если в осеннюю сессию законопроект будет принят в том виде, в котором он внесен в Госдуму, то с 2019 года начнется переходный период внедрения новых механизмов, а обязательным социальный заказ станет с 1 января 2020 года. По словам замминистра, для того чтобы новый механизм заработал, на федеральном уровне необходимо разработать около 30 подзаконных актов.
Следующая тема, на которой остановился спикер, — работа по принятию законодательных новелл, которые станут частью новой редакции Бюджетного кодекса. В частности, Закон от 4 июня 2018 года № 142‑ФЗ, который касается исполнения судебных актов. Он закрепляет полномочие ГРБС представлять в суде интересы публично-правового образования в делах о взыскании денежных средств в порядке регресса с виновных лиц, чьи действия или бездействие повлекли возмещение вреда за счет соответствующей казны. Теперь урегулирован вопрос исполнения исполнительного документа, предусматривающего индексацию присуждаемой суммы, усовершенствованы процедуры исполнения исполнительных документов, дополнены положения о разблокировке лицевых счетов должников в случае необходимости расчетов по заработной плате.
Главной новацией Федерального закона от 19 июля 2018 года № 222‑ФЗ стал механизм обоснования инвестиций. Вместе с тем Лавров отметил, что Минфин России разрабатывает еще один блок поправок в БК РФ, посвященных смежной теме, а именно так называемому финансовому аудиту. «Финансовый аудит — процедура рассмотрения инвестиционных расходов на предмет их необходимости, — пояснил спикер. — То есть в ходе финансового аудита выносится решение о том, нужны ли эти расходы в принципе, нет ли других способов достижения тех же целей». При принятии этого блока поправок процедура обоснования бюджетных инвестиций станет вторым этапом работы с инвестициями, а первым — финансовый аудит.
Другим важным изменением, предусмотренным Законом № 222‑ФЗ, стало закрепление срока исполнения бюджетной меры принуждения до одного года. Необходимость и условия продления данной меры сверх установленного законом срока определяет финансовый орган в соответствии с общими требованиями Правительства РФ.
Требуют обсуждения
В продолжение разговора о совершенствовании бюджетного законодательства представитель Минфина России призвал участников форума включиться в активное обсуждение законопроекта № 493988-7, посвященного финансовому контролю. Этот документ содержит большое количество актуальных норм, необходимость принятия которых давно назрела. Это и новые подходы к развитию государственного (муниципального) внутреннего финансового контроля, и дополнительные полномочия Минфина России в отношении оценки эффективности работы контрольных органов субъектов РФ и т. д. «Нам с вами необходимо все эти вопросы детально проработать и подготовить поправки ко второму чтению», — призвал спикер к сотрудничеству коллег.
Следующий законопроект № 499593‑7, который также внесен в Госдуму, уточняет принцип распределения административных штрафов во избежание разночтений, неоднозначного толкования и сложности в практическом применении положений статьи 46 БК РФ. Изменения позволят: однозначно определить, в какой бюджет должны поступать штрафы; урегулировать вопросы зачисления в доходы бюджетов штрафов, неустоек, пени по договорам гражданско-правового характера; снизить нагрузку на ФОИВ, должностные лица которых налагают административные штрафы; повысить заинтересованность муниципальных органов в выявлении административных правонарушений; повысить точность прогнозирования доходов местных бюджетов от административных штрафов.
Национальные проекты
В своем выступлении Лавров коснулся еще одной стоящей на повестке дня темы — встраивания национальных проектов в бюджетный процесс. Он напомнил, что основным документом, которым надо руководствоваться в данном вопросе, являются Методические рекомендации по разработке национальных проектов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 4 июня 2018 года № 4072п-П6.
Основная идея нового механизма в том, что в государственные программы субъектов РФ должны быть включены мероприятия, направленные на достижение целей, заявленных в соответствующих национальных и федеральных проектах. Какие именно мероприятия и требования будут предъявляться к ним, должен определить ФОИВ, отвечающий за тот или иной национальный и федеральный проекты. Чем сегодня и занимаются все министерства.
Тему национальных проектов продолжил в своем выступлении заместитель директора Департамента бюджетной политики и стратегического развития Минфина России Н. А. Бегчин. В частности, он отметил, что переход к нацпроектам обусловлен необходимостью устранить недостатки в программном бюджетировании. Не секрет, что существующие госпрограммы критикуются в основном за большое количество показателей. «В некоторых госпрограммах насчитывается более ста показателей, — отметил Бегчин. — Фактически получается, что приоритизации в госпрограммах нет, и понять, на чем конкретно сфокусирована государственная политика, невозможно». Следующий недостаток, о котором уже упоминалось чуть выше, — отсутствие связки между федеральными, региональными и муниципальными программами. То есть государственные программы РФ должны были учитывать содержание, цели, мероприятия региональных программ, которые, в свою очередь, должны быть в тесной связи с программами муниципалитетов. К сожалению, добиться этого не удалось.
Рисунок 2. Вклад проектной и процессной деятельности в достижение целей социально-экономического развитияЧто касается национальных проектов, то, как отметил Бегчин, они, по сути, включают в себя цели, вытекающие из указа президента (рисунок 1) и приоритетных направлений государственной политики. Спикер обратил внимание: распространенное сегодня мнение о том, что нацпроекты позволят достичь целей, заявленных в президентском указе, ошибочно. Нацпроекты — это лишь маленькая часть того огромного процесса, который обеспечивает достижение общих показателей социально-экономического развития страны. Как показано на рисунке 2, проектную деятельность исполнительной власти сегодня составляют не только национальные, но также ведомственные и приоритетные проекты, федеральные целевые программы, которые до сих пор функционируют в некоторых отраслях. Также Бегчин напомнил, что в текущем году реализация приоритетных проектов прекращается. Те проекты, которые пересекаются с нацпроектами, трансформируются в федеральные, другая их часть — в ведомственные, а некоторые прекращаются вообще.
Соотношение национальных проектов и государственных программ РФ представлено в таблице 1. Каждому нацпроекту присвоено уникальное буквенное обозначение (таблица 2). Вместе с тем, по словам спикера, в федеральном бюджете невозможно увидеть расходы в целом на национальные проекты — в бюджете кодируются и отражаются расходы на федеральные проекты. Те буквы, которые указаны на рисунке, — первый разряд кода основного мероприятия соответствующего федерального проекта. Дальнейшая детализация по мероприятию осуществляется на уровне направления расходов. Однако сегодня, чтобы иметь возможность собрать в целом ассигнования на реализацию национального и конкретного федерального проекта, рассматривается необходимость сделать эти коды сквозными для всех уровней бюджетной системы.
Кого проверять будем?
За последнее время механизм предоставления средств из бюджетной системы РФ значительно трансформировался. О том, какие компоненты регулирования были введены в данной сфере и какие трудности в связи с этим возникают, рассказала С. О. Чернявская, заместитель директора Департамента правового регулирования бюджетных отношений Минфина России.
С 1 января 2018 года расширены требования статей 78 и 78.1 БК РФ. В частности, пунктом 5 статьи 78 и пунктом 3 статьи 78.1 БК РФ предусмотрено, что в соглашение о предоставлении субсидий юридическим, физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также в заключенные договоры в обязательном порядке включается согласие получателей субсидий и лиц, являющихся поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по договорам, на проведение ГРБС и органом государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения условий, целей и порядка предоставления данных бюджетных средств.
Однако, по словам Чернявской, применение данной нормы вызвало определенные трудности. Так, например, возник вопрос, нужно ли включать согласие на проверку в договоры, заключаемые получателями субсидий с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) в рамках предоставления субсидий на возмещение фактически произведенных затрат (недополученных доходов). Напомним, что субсидия предоставляется в двух вариантах: в виде авансовой субсидии на финансовое обеспечение расходов и в виде субсидии на возмещение понесенных затрат. По данному поводу финансовое ведомство высказалось однозначно: согласие на проверку не подлежит включению в договоры, заключаемые получателями субсидий с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) в рамках предоставления субсидий на возмещение фактически произведенных затрат (недополученных доходов). Эта позиция подробно изложена в подготовленных Минфином России Разъяснениях о применении новых положений статей 78 и 78.1 (письмо от 27 марта 2018 года № 09-02-10/19405). Также, по словам представителя финансового ведомства, по данному вопросу подготовлена уточняющая поправка в БК РФ.
И. А. Седов
Таблица 1. Соотношение национальных проектов (программ) и государственных программ РФ
В соответствии с протоколом заседания президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 18 июня 2018 года № 5 признано целесообразным использование единого термина — «национальный проект».
|
Наименование национального проекта (программы) |
Государственные программы РФ, в рамках которых реализуются |
|
|
Кол-во |
Наименование |
|
|
I. Национальные проекты |
||
|
Здравоохранение |
1 |
«Развитие здравоохранения»* |
|
Образование |
2 |
«Развитие образования»*, «Развитие науки и технологий» |
|
Жилье и городская среда |
1 |
«Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»* |
|
Экология |
3 |
«Охрана окружающей среды», «Воспроизводство и использование природных ресурсов», «Развитие лесного хозяйства» |
|
Безопасные и качественные автомобильные дороги |
2 |
«Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», «Развитие транспортной системы» |
|
Наука |
1 |
«Развитие науки и технологий» |
|
Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы |
1 |
«Экономическое развитие и инновационная экономика» |
|
II. Национальные программы |
||
|
Производительность труда и поддержка занятости |
2 |
«Содействие занятости населения», «Экономическое развитие и инновационная экономика» |
|
Цифровая экономика |
2 |
«Информационное общество», «Экономическое развитие и инновационная экономика» |
|
Демография |
3 |
«Развитие физической культуры и спорта»*, «Развитие образования»*, «Социальная поддержка граждан» |
|
Культура |
2 |
«Развитие культуры и туризма»*, «Реализация государственной национальной политики» |
|
Международная кооперация и экспорт |
4 |
«Развитие авиационной промышленности», «Развитие внешнеэкономической деятельности», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» |
Таблица 2. Бюджетная классификация: уникальные признаки нацпроектов
|
Национальный проект, в рамках которого реализуются федеральные проекты |
Код структурного элемента государственной программы |
|
Демография |
P… |
|
Здравоохранение |
N… |
|
Образование |
E… |
|
Жилье и городская среда |
F… |
|
Экология |
G… |
|
Безопасные и качественные автомобильные дороги |
R… |
|
Производительность труда и поддержка занятости |
L… |
|
Наука |
S… |
|
Цифровая экономика |
D… |
|
Культура |
A… |
|
Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы |
I… |
|
Международная кооперация и экспорт |
T… |
