Анатолий КУЗНЕЦОВ, начальник отдела макроэкономических исследований Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ, член экспертно-консультативного совета при председателе Счетной палаты РФ, кандидат экономических наук
Статус и состав ГРП
Государственная ревизионная палата (ГРП) Японии появилась в 1880 г. Однако в 1947 г., после принятия Конституции Японии, на основе которой был утвержден действующий закон о ГРП, ее статус, структура и полномочия значительно изменились. Так, ГРП была выведена из прямого подчинения императору, стала независимой от Кабинета министров при установлении более тесной связи с парламентом. Кроме того, была расширена область объектов проверки ГРП и установлено положение о немедленном отражении результатов ревизии в государственно-административной деятельности страны.
ГРП является внешним контролирующим органом, наделенным конституционным статусом независимости от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти государства. Она включает в себя:
Анализируя полномочия ГРП в финансово-экономической сфере, можно выделить два взаимосвязанных направления: контроль в сфере учета государственных финансов и ревизия отчетов об исполнении бюджета. ГРП контролирует ведение учета государственных финансов путем перманентного проведения ревизий бухгалтерской отчетности министерств, ведомств и организаций, получающих или использующих средства национального бюджета для обеспечения надлежащего ведения учета. Объекты ревизии разделяются на обязательные и выборочные, ревизия которых проводится по усмотрению ГРП. Парламент Японии с 1997 г. может направлять в адрес ГРП запросы на проведение определенных ревизий (так, в 2006 г. было направлено три парламентских запроса, в 2007 г. – один).
По данным проведенного анализа, критерии проводимых ревизий соответствия действующему законодательству следующие:
Ревизии ГРП подразделяются на камеральные (на основе представляемых министерствами, ведомствами и организациями документов) и выездные. Только в 2005 г. камеральными проверками было охвачено 170 тыс. финансовых счетов и около 52 460 тыс. подтверждающих документов.
Выездные проверки проводятся как внутри страны, так и за ее пределами – в странах исполнения проектов по линии официальной помощи, предоставляемой Кабинетом министров, посольствах и консульствах Японии. Объект выездной ревизии выбирается с учетом приоритетности данного направления в рамках основного плана контрольно-ревизионных мероприятий палаты, результатов проведенных камеральных проверок, частоты и результатов предыдущих выездных проверок, дебатов парламента, сообщений СМИ и информации, полученной от населения. Как показывает практика, на выездные проверки приходится наибольший процент выявленных нарушений. В 2006 г. такими проверками было охвачено 2 785 объектов ревизии из 33 089 проверенных объектов. В 2005 г. выявлено 473 факта нарушений, называемых японскими экспертами «замечаниями», стоимостное выражение которых составило 45 297 270 тыс. иен.
По всем нарушениям палатой осуществляется непрерывный последующий контроль вплоть до полного их устранения. При обнаружении нарушений действующего законодательства ГРП не только указывает на факты, но и расследует причины возникновения и активно участвует в исправлении недостатков организации и ведения учета, направляет предписания и представления как в отношении публично-правовых институтов и административных органов власти с требованием принятия мер по устранению нарушений, так и, в отдельных случаях, по совершенствованию законодательных актов страны.
Ревизия отчетов об исполнении бюджета заключается в подтверждении правильности итоговых отчетов о государственных доходах и расходах. Кабинет министров представляет отчет об исполнении бюджета за очередной финансовый год в парламент только после того, как ГРП официально заявит об окончании его проверки. К отчету об исполнении бюджета справочно прилагается отчет о ревизионной деятельности ГРП за очередной финансовый год. Отчет о ревизионной деятельности должен содержать следующие основные положения:
Как показала практика общения с представителями ГРП Японии, одним из важных факторов при выполнении соответствующего государственного бюджета для палаты является интерес и активное внимание к исполнению бюджета каждого гражданина страны. Палата издает бюллетень «Общее содержание ревизий», передающий их основное содержание в доступной форме, и информационный бюллетень «Кэнсаин», размещает результаты проведенных ревизий в сети Интернет.
Для обеспечения принципа справедливости в контрольно-ревизионной деятельности палаты ГРП создала Общество по конструктивному обсуждению ревизий – экспертное сообщество, членами которого являются представители бизнеса, науки, средств массовой информации. С этой целью палата взаимодействует и с иными ревизионными организациями, такими как Японская ассоциация дипломированных бухгалтеров, Департамент ревизий местных органов власти и общественных организаций, Департамент оценки административной политики Министерства по делам центрального управления и др.
Чтобы изучать системы и способы совершенствования контрольно-ревизионной деятельности, искать теоретическое обоснование для проведения эффективных ревизий в условиях специализации и усложнения административно-финансовой системы государства, палата ведет научно-исследовательскую деятельность – причем как самостоятельно, так и с привлечением специалистов-экспертов на контрактной основе. Два раза в год выпускаются сборники научно-исследовательских материалов «Исследования государственных ревизий», где публикуются основные работы ученых, в том числе сторонних.
В качестве субъекта международного сотрудничества ГРП, наряду со Счетной палатой РФ, является членом Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI) и Организации высших органов финансового контроля Азии (ASOSAI). Палата играет важную роль в качестве члена исполнительных комитетов обеих организаций. Так, в ASOSAI ГРП отвечает за планирование и выполнение программы поддержки и улучшения базы обучения методам финансового контроля в Азиатском регионе, проводит семинары для сотрудников ревизионных служб стран Центральной Азии и Южного Кавказа – бывших республик СССР. Для решения общих проблем, стоящих перед контрольно-ревизионными органами разных стран, выработки новых подходов к проведению контрольных мероприятий ГРП ежегодно начиная с 1996 г. организует Токийский международный аудиторский форум с приглашением ведущих мировых специалистов-экспертов.
Как показал опыт совместного общения, в том числе визит к председателю Государственной ревизионной палаты Японии г-ну Фусия, у высших органов государственного финансового контроля России и Японии есть не только много общего в целях, задачах и методах организации действенного финансового контроля на современном этапе, но и – учитывая устойчивый рост влияния России на международной арене – в понимании необходимости расширения взаимовыгодных связей и обмена опытом проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, развития и укрепления научных связей контрольных органов двух стран в будущем.
Для российских экспертов важно было также осознание японской стороной таких основополагающих составляющих деятельности ГРП Японии, как осуществление надлежащего независимого постоянного оперативного контроля за исполнением бюджета текущего финансового года всеми участниками бюджетного процесса и возможность использования такого опыта в деятельности высшего органа государственного финансового контроля России – Счетной палаты РФ, распространение практики проведения оперативного контроля на региональные и муниципальные контрольно-счетные органы России.
Источник: Бюджет, 2008, №4
ГРП является внешним контролирующим органом, наделенным конституционным статусом независимости от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти государства. Она включает в себя:
- ревизионный совет, который состоит из трех аудиторов, назначаемых Кабинетом министров Японии с согласия обеих палат парламента и утверждаемых императором, принимающих решения о проведении ревизий;
- общее исполнительное управление, непосредственно проводящее ревизии.
Полномочия, порядок организации и проведения контрольно-ревизионной работы
Анализируя полномочия ГРП в финансово-экономической сфере, можно выделить два взаимосвязанных направления: контроль в сфере учета государственных финансов и ревизия отчетов об исполнении бюджета. ГРП контролирует ведение учета государственных финансов путем перманентного проведения ревизий бухгалтерской отчетности министерств, ведомств и организаций, получающих или использующих средства национального бюджета для обеспечения надлежащего ведения учета. Объекты ревизии разделяются на обязательные и выборочные, ревизия которых проводится по усмотрению ГРП. Парламент Японии с 1997 г. может направлять в адрес ГРП запросы на проведение определенных ревизий (так, в 2006 г. было направлено три парламентских запроса, в 2007 г. – один).
По данным проведенного анализа, критерии проводимых ревизий соответствия действующему законодательству следующие:
- правильность – соответствие отчета об исполнении бюджета фактическому исполнению;
- законность – осуществление бухгалтерского учета согласно бюджетному и иному законодательству;
- экономическая целесообразность и эффективность использования средств национального бюджета;
- результативность – достигла ли конкретная программа заданной цели и принесла ли ожидаемый результат.
Ревизии ГРП подразделяются на камеральные (на основе представляемых министерствами, ведомствами и организациями документов) и выездные. Только в 2005 г. камеральными проверками было охвачено 170 тыс. финансовых счетов и около 52 460 тыс. подтверждающих документов.
Выездные проверки проводятся как внутри страны, так и за ее пределами – в странах исполнения проектов по линии официальной помощи, предоставляемой Кабинетом министров, посольствах и консульствах Японии. Объект выездной ревизии выбирается с учетом приоритетности данного направления в рамках основного плана контрольно-ревизионных мероприятий палаты, результатов проведенных камеральных проверок, частоты и результатов предыдущих выездных проверок, дебатов парламента, сообщений СМИ и информации, полученной от населения. Как показывает практика, на выездные проверки приходится наибольший процент выявленных нарушений. В 2006 г. такими проверками было охвачено 2 785 объектов ревизии из 33 089 проверенных объектов. В 2005 г. выявлено 473 факта нарушений, называемых японскими экспертами «замечаниями», стоимостное выражение которых составило 45 297 270 тыс. иен.
По всем нарушениям палатой осуществляется непрерывный последующий контроль вплоть до полного их устранения. При обнаружении нарушений действующего законодательства ГРП не только указывает на факты, но и расследует причины возникновения и активно участвует в исправлении недостатков организации и ведения учета, направляет предписания и представления как в отношении публично-правовых институтов и административных органов власти с требованием принятия мер по устранению нарушений, так и, в отдельных случаях, по совершенствованию законодательных актов страны.
Ревизия отчетов об исполнении бюджета заключается в подтверждении правильности итоговых отчетов о государственных доходах и расходах. Кабинет министров представляет отчет об исполнении бюджета за очередной финансовый год в парламент только после того, как ГРП официально заявит об окончании его проверки. К отчету об исполнении бюджета справочно прилагается отчет о ревизионной деятельности ГРП за очередной финансовый год. Отчет о ревизионной деятельности должен содержать следующие основные положения:
- проверка отчета об исполнении доходных и расходных статей бюджета;
- наличие несоответствий в итоговых показателях отчета об исполнении бюджета и финансовой отчетности о движении средств казначейства, предоставленной Банком Японии;
- факты использования резервных фондов без одобрения Кабинета министров Японии.
Информационная открытость и международная деятельность ГРП
Как показала практика общения с представителями ГРП Японии, одним из важных факторов при выполнении соответствующего государственного бюджета для палаты является интерес и активное внимание к исполнению бюджета каждого гражданина страны. Палата издает бюллетень «Общее содержание ревизий», передающий их основное содержание в доступной форме, и информационный бюллетень «Кэнсаин», размещает результаты проведенных ревизий в сети Интернет.
Для обеспечения принципа справедливости в контрольно-ревизионной деятельности палаты ГРП создала Общество по конструктивному обсуждению ревизий – экспертное сообщество, членами которого являются представители бизнеса, науки, средств массовой информации. С этой целью палата взаимодействует и с иными ревизионными организациями, такими как Японская ассоциация дипломированных бухгалтеров, Департамент ревизий местных органов власти и общественных организаций, Департамент оценки административной политики Министерства по делам центрального управления и др.
Чтобы изучать системы и способы совершенствования контрольно-ревизионной деятельности, искать теоретическое обоснование для проведения эффективных ревизий в условиях специализации и усложнения административно-финансовой системы государства, палата ведет научно-исследовательскую деятельность – причем как самостоятельно, так и с привлечением специалистов-экспертов на контрактной основе. Два раза в год выпускаются сборники научно-исследовательских материалов «Исследования государственных ревизий», где публикуются основные работы ученых, в том числе сторонних.
В качестве субъекта международного сотрудничества ГРП, наряду со Счетной палатой РФ, является членом Международной организации высших органов финансового контроля (INTOSAI) и Организации высших органов финансового контроля Азии (ASOSAI). Палата играет важную роль в качестве члена исполнительных комитетов обеих организаций. Так, в ASOSAI ГРП отвечает за планирование и выполнение программы поддержки и улучшения базы обучения методам финансового контроля в Азиатском регионе, проводит семинары для сотрудников ревизионных служб стран Центральной Азии и Южного Кавказа – бывших республик СССР. Для решения общих проблем, стоящих перед контрольно-ревизионными органами разных стран, выработки новых подходов к проведению контрольных мероприятий ГРП ежегодно начиная с 1996 г. организует Токийский международный аудиторский форум с приглашением ведущих мировых специалистов-экспертов.
Как показал опыт совместного общения, в том числе визит к председателю Государственной ревизионной палаты Японии г-ну Фусия, у высших органов государственного финансового контроля России и Японии есть не только много общего в целях, задачах и методах организации действенного финансового контроля на современном этапе, но и – учитывая устойчивый рост влияния России на международной арене – в понимании необходимости расширения взаимовыгодных связей и обмена опытом проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, развития и укрепления научных связей контрольных органов двух стран в будущем.
Для российских экспертов важно было также осознание японской стороной таких основополагающих составляющих деятельности ГРП Японии, как осуществление надлежащего независимого постоянного оперативного контроля за исполнением бюджета текущего финансового года всеми участниками бюджетного процесса и возможность использования такого опыта в деятельности высшего органа государственного финансового контроля России – Счетной палаты РФ, распространение практики проведения оперативного контроля на региональные и муниципальные контрольно-счетные органы России.
Источник: Бюджет, 2008, №4
