Ирина Юрьевна ЯРЦЕВА, заместитель мэра города Томска — начальник Департамента финансов
На протяжении последних пяти лет Томск усиленно занимается наполнением доходной части бюджета и оптимизационными мероприятиями в его расходной части. Но, несмотря на это, город имеет ряд крупных и не решаемых на сегодняшний день проблем.
Три главные для города проблемы — это увеличение муниципального долга, рост переданных полномочий и недостаточность собственных источников доходов. По нашему мнению, собственные доходы муниципалитета должны составлять не менее 80%. В реальности же их доля в 2014 году составила 43,9%, в 2018 году — 43,7%.
Финансирование переданных полномочий
Переданные полномочия согласно Бюджетному кодексу исполняются за счет и в пределах субвенций из соответствующего бюджета. Но нормативно установленные затраты на их исполнение не соответствуют реальным расходам, которые необходимы для надлежащего осуществления переданных полномочий. Конечно, Закон № 131‑ФЗ разрешает дополнительно использовать собственные ресурсы и финансовые средства, но это право, а не обязанность муниципальных образований. Причем порядок дополнительного использования собственных финансовых средств должен быть закреплен в уставе муниципалитета.
В ситуации, когда финансирование переданных полномочий за счет субвенций является недостаточным, муниципальные образования вынуждены нести часть бремени по их финансовому обеспечению, что противоречит принципу самостоятельности бюджетов. Так, например, законом Томской области полномочия по приобретению жилых помещений для детей-сирот переданы Томску. В администрацию города постоянно поступают судебные решения о внеочередном предоставлении жилых помещений детям-сиротам, которые должны добровольно исполняться в срок, не превышающий пяти дней со дня получения документа должником. Однако необходимость исполнения законодательства в сфере закупок и оформление приобретенной квартиры в муниципальную собственность требуют значительно более длительного времени — 2,5 месяца. В результате исполнительные производства выполняются несвоевременно, в ответ на что Управление Федеральной службы судебных приставов по Томской области выносит постановления о штрафах и сборах. Объем средств из бюджета города на оплату данных штрафов и сборов в 2015 году составил 25,1 миллиона рублей, в 2016 году — 13 миллионов, в 2017 году — 9,5 миллиона, в 2018 году — 15,1 миллиона рублей.
Совещание в Администрации г. Томска по вопросам эффективного управления муниципальными финансами, март 2018 г.Кроме того, заложенные в методики расчета объема субвенций параметры относятся к осуществлению полномочий и далеко не всегда включают затраты на их администрирование. Так, количество переданных Томску государственных полномочий увеличилось с 15 в 2008 году до 20 в 2018 году, а количество субвенций на их администрирование — с 6 до 14 соответственно. Таким образом, в 2018 году шесть государственных полномочий осуществляются Томском без финансового обеспечения на их администрирование, то есть за счет средств местного бюджета.
В связи с этим Томском была подготовлена законодательная инициатива, предусматривающая предоставление органам МСУ права отказаться от исполнения переданных им отдельных полномочий в случае недостаточного финансового обеспечения в порядке, утвержденном субъектом РФ. Однако администрация области нас не поддержала, обосновав свое решение тем, что принятие такого закона сопряжено с рисками, обусловленными возможными последствиями отказа органов местного самоуправления и субъектов РФ от исполнения переданных государственных полномочий.
Сокращение доходной базы
Федеральная власть в рамках антикризисных мероприятий принимает меры по поддержке населения, что в свою очередь приводит к сокращению и без того минимальной доходной базы местных бюджетов. Так, в течение 2018 года инспекцией ФНС России по городу Томску была списана задолженность по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу, возникшая до 1 января 2015 года[1]. Сумма списания составила 109,6 миллиона рублей. Кроме того, бюджет города в прошедшем году недополучил запланированные доходы по земельному налогу в сумме 87,7 миллиона рублей в результате уменьшения пенсионерам налоговой базы на величину кадастровой стоимости 600 квадратных метров площади земельного участка.
Сейчас ситуация еще больше усугубилась в связи с принятием постановления Конституционного суда РФ от 15 февраля 2019 года № 10-П (далее — Постановление) по делу о проверке конституционности статьи 402 НК РФ. На основании данного Постановления ФНС России подготовлено письмо[2], согласно которому УФНС России по субъектам РФ поручается обеспечить применение Постановления при исчислении налога на имущество физлиц за налоговые периоды, для которых нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований не был установлен порядок определения налоговой базы исходя из кадастровой стоимости.
К тому же сохраняется высокий уровень выпадающих доходов в части поступлений земельного налога в связи с предоставлением на федеральном уровне различных льгот. Так, из оборота по-прежнему изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности зданиями, в которых размещены органы Федеральной службы исполнения наказаний; земельные участки, предоставленные для нужд связи, организаций транспорта, в том числе вокзалов, аэропортов и т. д. В результате потери бюджета города по данному направлению составили в 2015 году — 18,7 миллиона рублей, в 2016 году — 19,9 миллиона, в 2017 году — 21,1 миллиона.
В целях увеличения доли налоговых доходов в собственных доходах местных бюджетов администрация города подготовила законодательную инициативу по внесению изменений в главу 31 НК РФ. Предложения предусматривают:
отмену налоговой льготы организациям и учреждениям уголовно-исполнительной системы Минюста России в виде освобождения от уплаты земельного налога в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций;
установление в отношении таких земельных участков ставки земельного налога, не превышающей 0,3% их кадастровой стоимости.
Аналогичная ставка (0,3%) установлена Федеральным законом от 29 ноября 2012 года № 202‑ФЗ при отмене с 1 января 2013 года льготы по земельным участкам, предоставленным для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.
Проект предусматривает следующие финансовые последствия для городского бюджета. Согласно данным отчета № 5-МН «О налоговой базе и структуре начислений по местным налогам» за 2017 год, льгота в виде полного освобождения от уплаты земельного налога за земельные участки, расположенные на территории Томска (в соответствии со статьей 395 НК РФ), предоставлена пяти организациям и учреждениям уголовно-исполнительной системы Минюста России. При этом выпадающие доходы бюджета в 2017 году превысили 4,7 миллиона рублей (при расчете по ставке 1,5%). В случае отмены этой льготы и установления ставки в размере 0,3% ежегодные дополнительные доходы Томска составят не менее 943 тысяч рублей. Проект поддержан всеми муниципальными образованиями региона. На заседании Бюджетно-финансового комитета Законодательной думы Томской области принято решение поддержать проект данной законодательной инициативы и направить ее в Совет Законодательной думы области.
Органы местного самоуправления не имеют возможности влиять на процесс оспаривания кадастровой стоимости земельных участков, что также приводит к потерям муниципальных бюджетов. И потери будут только увеличиваться, так как заявление о пересмотре кадастровой стоимости может быть подано до внесения результатов очередной государственной кадастровой оценки в Единый государственный реестр недвижимости. Значительные расхождения между методиками и результатами оценки кадастровой и рыночной стоимости земельных участков осложняют объективную оценку городских земель. В Томске в результате оспаривания собственниками и арендаторами земельных участков их кадастровой стоимости потери бюджета составили в 2015 году — 107,2 миллиона рублей, в 2016 году — 137,6 миллиона, в 2017 году — 135,3 миллиона, в 2018 году — 59,2 миллиона.
В дополнение к этому в связи с отменой с 1 января 2021 года ЕНВД для отдельных видов деятельности у местных бюджетов возникнут дополнительные выпадающие доходы, поскольку патентная система их не компенсирует.
Общие проблемы и общие решения
Проблемы, назревшие в Томске, актуальны и для других муниципальных образований России. Местные бюджеты в большинстве своем утверждаются с предельным значением дефицита, резервы увеличения поступлений налоговых и неналоговых доходов практически отсутствуют или минимальны.
Принимая это во внимание, Администрация города Томска в целях сбалансированности и самостоятельности местных бюджетов предложила Ассоциации городов Сибири и Дальнего Востока подготовить обращение в Конгресс муниципальных образований, в Правительство Федерации и профильные министерства и ведомства о рассмотрении следующих вопросов:
компенсация местным бюджетам выпадающих доходов в связи с действием Закона от 28 декабря 2017 года № 436-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также при принятии на федеральном уровне иных решений, приводящих к сокращению поступлений местных налогов (в части налога на имущество физлиц и земельного налога);
внесение изменений в Закон от 29 июня 2012 года № 97-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса РФ и статью 26 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”» в части продления действия ЕНВД, установив бессрочный период его действия;
передача в местные бюджеты не менее 50% доходов от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;
внесение изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации в части:
— установления обязанности передачи субъектами РФ в местные бюджеты транспортного налога в размере не менее 50% в целях стимулирования муниципальных образований в наращивании налогового потенциала, формирования муниципальных дорожных фондов;
— установления муниципальным образованиям норматива отчислений по акцизам на спирт и спиртосодержащую продукцию в целях компенсации выпадающих доходов в связи с предстоящим изменением порядка зачисления доходов от штрафов по уровням бюджетов;
увеличение для городских округов, в границах которых расположены исторические поселения, норматива отчислений субъектами РФ от налога на доходы физических лиц до 30%.
В целях решения проблемы расхождения кадастровой и рыночной стоимости земельных участков необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации об оценочной деятельности, регулируемое Федеральными законами от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и от 3 июля 2016 года № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке», в том числе:
1. Государственной Думе РФ (профильным комитетам):
в статье 24.18 Закона № 135-ФЗ, в п. 9 статьи 22 Закона № 237-ФЗ включить в число документов, прилагаемых к заявлению об оспаривании, обязательное предоставление на рассмотрение комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости экспертного заключения отчета об определении рыночной стоимости объекта недвижимости, подготовленного экспертом саморегулируемой организации оценщиков, отличной от саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, составивший отчет;
в статье 24.18 Закона № 135-ФЗ, в п. 15 статьи 22 Закона № 237-ФЗ установить предел отклонения рыночной стоимости от кадастровой в размере до 30% для принятия комиссией по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости положительного решения.
2. Министерству экономического развития РФ:
пересмотреть методику государственной кадастровой оценки, утвержденную приказами Минэкономразвития РФ от 7 июня 2016 года № 358 и от 12 мая 2017 года № 226 «Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке», с учетом ее приближения к методике рыночной оценки;
внести изменения в приказ Минэкономразвития РФ от 17 ноября 2017 года № 620 «Об утверждении порядка работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости», предусматривающие предоставление на рассмотрение комиссии экспертного заключения отчета об определении рыночной стоимости объекта недвижимости и устанавливающие предел отклонения рыночной стоимости от кадастровой в размере до 30% для принятия комиссией положительного решения.
Мы надеемся, что наши инициативы будут учтены на федеральном уровне.
[1] В рамках реализации Федерального закона от 28 декабря 2017 года № 436‑ФЗ.
[2]
Письмо ФНС России от 19 февраля 2019 года
№ БС-4-21/2825@ «Об исполнении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15.02.2019 № 10-П по делу о проверке конституционности статьи 402 Налогового кодекса Российской Федерации».
