В 44-ФЗ должен разбираться даже заведующий детсадом

Развитие системы государственных закупок тесно связано с ростом доли малого и среднего бизнеса в формировании ВВП. Это один из главных показателей национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». «В национальном проекте по поддержке предпринимательства заложены амбициозные задачи: к 2024 году малые и средние предприятия должны формировать 32,5 процента внутреннего валового продукта вместо нынешних 22,3. Много это или мало? Например, наши китайские коллеги добились показателя в 60 процентов, — отметил модератор сессии президент „ОПОРЫ России“ А. С. Калинин. — Если мы хотим серьезных изменений в экономике, то доля МСП в госзакупках должна примерно соответствовать доле малого и среднего предпринимательства в формировании ВВП. Это заложено и в стратегии развития МСП».

Калинин подчеркнул, что, с одной стороны, по государственным закупкам наблюдается неплохая динамика. Так, по данным ФАС, доля МСП в закупках государства выросла с 15% в 2017 году до 29,7% в 2018-м. Число предпринимателей, которые считают, что государственные закупки проходят при честном конкурентном отборе, за четыре года увеличилось с 30 до 42%. С другой стороны, предприниматели жалуются на значительный процент закупок у единственного поставщика, большое обеспечение госзакупок, усложнение технических требований, закупочной документации. Кстати, о последней проблеме говорят и государственные заказчики.

Американцы нам завидуют

Президент «ОПОРЫ России» напомнил, что пять лет назад Президент РФ дал поручение Счетной палате РФ мониторить всю систему закупок. Это позволило контрольному органу накопить большой пласт аналитической информации о развитии контрактной системы. В связи с этим первый вопрос модератора о том, как изменилась система государственных закупок за последние пять лет, был адресован аудитору Счетной палаты РФ М. С. Рохмистрову. Свое выступление аудитор начал с заявления, которое несколько удивило собравшихся. Он сказал: «Как бы критически мы ни относились к системе государственных закупок, у нас она самая развитая и технологичная в мире». В подтверждение сказанному он рассказал, что американские коллеги, узнав о том, как в России выстроена контрактная система, ее контроль и мониторинг, о возможностях ЕИС, признались, что для них все это фантастика, а наши планы по развитию и автоматизации системы у них даже в голове не укладываются«.

По данным ФАС, доля МСП в закупках государства выросла с 15% в 2017 году до 29,7% в 2018-м

Вместе с тем очевидно: признание американцами наших достижений не повод для спокойной жизни. «Несмотря на то что в последние пять лет объем государственных закупок растет на 11–16 процентов в год — темпами, существенно опережающими рост экономики, — каких-то прорывов в этой сфере мы не наблюдаем», — отметил Рохмистров. Уровень конкуренции практически не меняется. Если брать Закон № 44-ФЗ, то здесь по-прежнему подается не более трех заявок на один лот, а в закупках правового поля Закона № 223-ФЗ — менее двух заявок на один лот. Число участников рынка госзакупок также не увеличивается, хотя потенциал у нас, по словам спикера, огромен: от 4,5 миллиона до 6,5 миллиона предприятий. Все сказанное позволяет сделать вывод: госзакупки не оказывают того стимулирующего воздействия на развитие экономики страны, которое мы ожидаем. Дабы преломить этот тренд аудитор предложил «повернуться лицом к бизнесу, чтобы предприниматели хотели прийти на рынок госзакупок, а многие, может быть, ориентировались именно на этот сегмент экономики». По мнению Рохмистрова, все это дало бы существенный толчок экономике нашей страны.

Депутат Государственной думы, координатор проекта ОНФ «За честные закупки» А. А Гетта высказал опасение, что в погоне за конкуренцией мы теряем главную функцию госзакупок: быстрое обеспечение потребностей граждан. Депутат считает, что необходимо сократить сроки проведения процедур и значительно их упростить. По его мнению, даже маленький заказчик — заведующий детским садом — должен легко применять закон о контрактной системе. Сегодня в 44-ФЗ объемом 250 страниц и с большим количеством подзаконных актов с трудом разбираются даже эксперты.

В погоне за конкуренцией

Заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы М. Я. Евраев на вопрос модератора о том, какие проблемы видит ФАС России в сфере госзакупок, рассказал, что в настоящее время сложилась ситуация, при которой даже после прохождения жесткой конкурентной процедуры заказчик может в одностороннем порядке расторгнуть отношения с поставщиком. «Это очень странная ситуация, ее нужно исправлять. Если уж мы проводим конкурентную закупку, то конкуренцию нужно обеспечить на всем участке, — отметил Евраев. — Сегодня же мы боремся за конкурентное начало и неизвестно какое продолжение». В связи с этим спикер высказался за скорейшее совершенствование процедуры закупок по 44-ФЗ. Он также сообщил, что готовится осенний пакет поправок, направленный как раз на совершенствование процедуры одностороннего расторжения контрактов в части соблюдения баланса прав и интересов сторон, развитие электронных магазинов, главная задача которых упростить и ускорить закупочный процесс.

Представитель ФАС признал, что уже сделан большой шаг в сторону упрощения закупочного процесса и противодействия сговорам на торгах благодаря введению механизмов «согласия» в сфере строительства и старта аукциона спустя четыре часа после окончания приема заявок. «Но, конечно же, надо двигаться дальше, чтобы такое „согласие“ было доступно и на закупках других работ и услуг, а также товаров из каталога Минфина России, — предлагает спикер. — Мы ушли от многостраничных заявок участников при закупках в строительной сфере, но они остались по другим направлениям, такого быть не должно, как и „отложенного“ старта торгов».

Также спикер озвучил проблему существования профессиональных жалобщиков, намеренно срывающих торги. Чтобы противостоять этому явлению, ведомство предлагает ввести плату за необоснованные жалобы. Предполагается, что ее размер будет рассчитываться от начальной (максимальной) цены контракта. Кроме того, Евраев считает, что в ЕИС необходимо предусмотреть функционал для направления жалоб и уведомлений о них всем заинтересованным лицам, а также погрузить в систему всю переписку заказчика и исполнителя контракта. «Это упростит процедуру обжалования для бизнеса», — подчеркнул замглавы ФАС.

Комментируя практику контрольной деятельности ведомства, Евраев рассказал, что ФАС столкнулась с новым видом нарушений, так называемым заказом на «будущую стройку», предполагающим приобретение несуществующего недвижимого объекта. «По сути, это уход от обычной конкурентной закупочной процедуры в строительстве, и данные по таким нарушениям мы будем направлять в правоохранительные органы», — подчеркнул спикер.

«Нужно различать ошибки и грубые нарушения, — полагает Евраев. — Мы часто сталкиваемся с ситуациями, когда заказчик или участник закупки случайно разместил не ту информацию, прикрепил не ту банковскую гарантию, загрузил не тот файл. При этом у заказчиков и участников нет возможности исправить эту ошибку в рамках срока, предусмотренного законом». По словам спикера, сегодня ФАС обсуждает с Федеральным казначейством возможность исправления технических ошибок.

Наступает электронное актирование

Заместитель руководителя Федерального казначейства А. Т. Катамадзе согласилась с коллегами по поводу того, что в закупочных процедурах нужно еще многое «докрутить». Так, сегодня регулятор контрактной системы прорабатывает распространение механизма «согласия» поставщиков на выполнение работ на условиях, предусмотренных закупочной документацией, на все виды закупок. «После введения этого механизма для строительных аукционов число участников таких закупок выросло, — отметила заместитель руководителя Казначейства России. — Считаем целесообразным распространить этот механизм на все госзакупки».

Громоздкий 44-ФЗ зарегулировал всю процедуру проведения закупки, но историю, связанную с исполнением контракта и его оплатой, законодатель оставил за бортом. В то же время, по словам Катамадзе, подавляющее число нарушений выявляется именно в этой слепой зоне. «Бывает так, что акты выполненных работ подписаны, однако поставщик полгода не может получить свои деньги, — рассказала Катамадзе. — Сейчас мы не можем контролировать и каким-либо образом влиять на данную ситуацию. Только суд вправе в ней разбираться».

Первым шагом на пути решения данной проблемы казначейство считает внедрение электронного актирования. «Внесение сведений в реестр исполненных контрактов в структурированной форме электронного акта позволит нам видеть аудиторский след всей закупки, — рассказала спикер. — Будет понятно, реально ли куплены товары, выполнены работы, оказаны услуги, поскольку предполагается интеграция ЕИС с централизованной бухгалтерией заказчика и с бухгалтерией поставщика. То есть будет полная связка с тем, что поставлено на учет у поставщика и заказчика, и тем, что актировано». Катамадзе также поддержала предложение Евраева перевести всю претензионную работу по контракту в ЕИС. «Это тоже будет элементом открытости, аудиторским следом того, что происходит между заказчиком и поставщиком», — пояснила спикер.

Следующая проблема, которую озвучила Катамадзе, — каталог товаров. «На сегодняшний день сделано все, чтобы каталог состоялся. Подготовлена вся юридически значимая база, Минфин России провел огромную работу по заполнению каталога, — сказала спикер. — Однако получилось так, что закупки живут своей жизнью, а каталог — своей. Его сегодня практически никто не применяет. Единственная сфера, где объект закупки жестко связан с каталогом, — лекарственные средства, в остальных же обязательность применения каталога отсутствует». Это приводит к тому, что в ЕИС нет возможности сопоставить данные и отследить, как формируется цена. «Я разделяю позицию ФАС о переходе к закупкам в электронных магазинах, но для этого нам нужно развивать каталог и нужна норма об обязательности его применения», — резюмировала Катамадзе.

Ждем осеннего пакета поправок

Видение главного регулятора, стратега развития контрактной системы озвучил заместитель министра финансов России А. М. Лавров. Он сообщил о том, что практически завершено межведомственное согласование законопроекта, посвященного закрытым процедурам. Также сейчас в самом разгаре подготовка так называемого осеннего пакета поправок, который в октябре будет направлен в Правительство РФ и в Государственную думу. По словам Лаврова, в этот законопроект погружено большинство вопросов, которые были озвучены выше.

Кроме того, Лавров считает, что пора проработать вопрос заблаговременной контрактации. «До сих пор имеет место быть загадочное явление — беготня с лимитами бюджетных обязательств в начале года. Почему при утвержденном трехлетнем бюджете заказчики каждый январь упрямо произносят одну и ту же фразу: лимиты доведут, и мы начнем процедуры? — недоумевает замминистра. — Почему уже сейчас не начать закупки, контракты по которым будут заключаться в 2020 году, ведь лимиты на будущий год уже есть?» По мнению спикера, где-то произошел системный сбой во взаимопонимании между финансовыми органами, отраслевыми ГРБС и заказчиками. Спикер считает, что надо взять на себя «социалистическое обязательство» и разобраться с этим вопросом, ведь заранее проведенная контрактация снимет большой пласт проблем.

Взгляд экспертов

Блиц-выступления экспертов дискуссии были на различные темы. Так, заместитель председателя Комитета РСПП по развитию конкуренции Т. А. Каменская высказалась против введения платы за рассмотрение необоснованной жалобы. По словам спикера, РССП рассматривает эту инициативу как ограничение участия в торгах. Введение платы, возможно, решит проблему профессиональных жалобщиков, однако при этом создаст барьер для добросовестных участников закупок. Каменская также отметила, что транзакционные издержки (обеспечение заявки, исполнения контракта и т. д.) при заключении контракта с госзаказчиками не должны быть выше издержек при заключении контракта с другими заказчиками. При введении платы такие траты неминуемо повысятся.

Генеральный директор федеральной электронной площадки НЭП-Фабрикант С. В. Габестро поддержал идею ФАС России о взыскании расходов с жалобщиков в случае признания жалобы необоснованной. Кроме того, он озвучил проблему роста дебиторской задолженности участников торгов перед электронными торговыми площадками. Последние зачастую не получают плату с поставщиков — победителей электронных процедур, которые заключили контракт с заказчиком, что приводит к значительным убыткам, площадки вынуждены прилагать серьезные усилия для взыскания долгов. «Казенные предприятия пишут нам, что не оплатят услуги электронной площадки, потому что у них нет такой статьи расходов, — рассказал Габестро. — Другие писем не пишут, просто не платят. А регуляторы не дают нам возможность, как на платной дороге, не пускать неплательщика на ЭТП».