Александр Евгеньевич КЛИМОВ, министр финансов Тульской области
В Тульской области система межбюджетных отношений развивалась в процессе реализации программ реформирования финансов и повышения эффективности бюджетных расходов. В настоящее время межбюджетные отношения стали более понятными, формализованными, прозрачными и предсказуемыми. Тем не менее останавливаться на достигнутом регион не собирается — систему необходимо донастраивать, так как меняется и социально-экономическая ситуация, и стоящие перед муниципальными образованиями задачи, появляются законодательные новации.
Справка «Бюджета»
В состав Тульской области входит 103 муниципальных образования. В том числе 23 городских поселения, 54 сельских поселения, 19 муниципальных районов, 7 городских округов
Основной целью межбюджетного регулирования на региональном и межмуниципальном уровнях является формирование высокой самостоятельности местных бюджетов. Межбюджетные отношения могут быть организованы в форме разграничения доходных и расходных полномочий между органом региональной власти и муниципальными администрациями посредством вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания, а также предоставления муниципалитетам бюджетных кредитов.
Система межбюджетного регулирования в Тульском регионе состоит из трех традиционных компонентов. Это передача муниципалитетам нормативов отчислений от налоговых доходов, подлежащих зачислению в региональный бюджет, предоставление межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов (рисунки 1, 2).
Дополнительные нормативы отчислений
Передача единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на местный уровень имеет положительный эффект, поскольку укрепляет доходную базу местных бюджетов, стимулирует муниципальные образования к увеличению собираемости налогов и развитию существующей на территории налоговой базы.
В 2017 году муниципальным образованиям были переданы дополнительные отчисления от налога на имущество организаций в размере 5% (для городских округов), до 30% увеличен норматив отчислений от акцизов на нефтепродукты, что обеспечило рост объемов дорожных фондов муниципальных образований области. По информации Министерства финансов РФ, процент поступления акцизов в местные бюджеты в Тульской области один из самых высоких в Российской Федерации.
В 2018 году приняты решения об увеличении норматива отчисления от налога на имущество организаций в бюджеты городских округов на 3%, а также норматива отчисления от налога, применяемого в связи с упрощенной системой налогообложения, в бюджеты муниципальных районов на 25%.
С 1 января 2020 года увеличен единый норматив отчисления от налога на имущество организаций бюджетам городских округов с 8 до 10%. Предполагается, что это не только создаст условия для объективного выравнивания доходных возможностей городских округов, но и станет для них стимулом к повышению эффективности работы с имущественным комплексом. Норматив отчисления от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в том числе минимального налога, для муниципальных районов повышен с 65 до 75%. Данное мероприятие должно способствовать росту заинтересованности местной власти в развитии малого и среднего предпринимательства.
Дотации
Оказание финансовой поддержки из бюджета Тульской области в части выравнивания финансовых возможностей муниципалитетов осуществляется путем предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, которая сохраняет существенную роль в системе межбюджетного регулирования. При формировании бюджета области на 2020 год соотношение уровня бюджетной обеспеченности до выравнивания между наиболее и наименее обеспеченным муниципальным образованием составляло 1:13,3, после выравнивания — 1:3.
Следующим этапом оказания финансовой помощи муниципальным образованиям после выравнивания бюджетной обеспеченности является расчет и предоставление из регионального бюджета дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных районов (городских округов). Право на получение дотации имеют муниципальные районы (городские округа), уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает 1, в случае недостаточности собственных доходов на обеспечение расходов консолидированного бюджета муниципального района (городского округа), связанных с решением вопросов местного значения. Данный вид финансовой помощи позволяет сгладить отдельные диспропорции выравнивания бюджетной обеспеченности в силу наличия факторов, характеризующих социально-экономическое развитие территорий.
В 2020 году этот вид финансовой помощи распределяется двумя частями. При распределении первой (в размере 60%) принимаются во внимание результаты работы муниципального образования по легализации трудовых отношений и созданию новых рабочих мест, а соответственно, и увеличению доходной базы бюджета. Вторая часть распределяется по результатам исполнения консолидированных бюджетов за первое полугодие текущего финансового года. То есть при предоставлении дотации используется механизм, оценивающий эффективность деятельности органов местного самоуправления по снижению налоговой задолженности. Следует особо подчеркнуть, что существенный потенциал принятой методики — это стимулирование местных властей к сокращению налоговой задолженности по налогам на имущество физических лиц.
Мотивационная составляющая механизма распределения дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных районов введена за счет корректирующих коэффициентов. Чем больше темп снижения уровня налоговой задолженности отдельно взятого муниципального образования, тем большее значение коэффициента ему присваивается и тем больший размер дотации распределяется в его пользу. Степень значимости предпринятых мер по сокращению задолженности по каждому виду налогов определяется весовыми коэффициентами. Значение весовых коэффициентов рассчитывается на основе статистических данных, отражающих среднюю долю задолженности по каждому виду налогов в общем объеме задолженности по имущественным налогам. Предложенная методика позволяет более эффективно использовать финансовые ресурсы региона, поскольку в данном случае большую сумму дотации получат именно те муниципалитеты, которые активно участвуют в сокращении налоговой задолженности по имущественным налогам физических лиц. Дополнительный размер дотаций может быть использован муниципальными образованиями для решения вопросов местного значения.
В прошедшие годы при предоставлении дотации на сбалансированность заключались соглашения, прописывающие обязательства муниципалитетов по ликвидации и недопущению впредь просроченной кредиторской задолженности. В результате проведенной работы просроченная кредиторская задолженность по бюджетам муниципальных образований Тульской области отсутствует.
Важной задачей остается повышение эффективности бюджетных расходов на местном уровне. Созданы стимулирующие деятельность органов местного самоуправления механизмы. К примеру, мониторинг качества управления муниципальными финансами, который проводится в соответствии с Положением об организации и проведении мониторинга качества управления муниципальными финансами и платежеспособности муниципальных районов и городских округов Тульской области. Перечень индикаторов, содержащийся в положении, охватывает целый ряд направлений и позволяет с разных сторон охарактеризовать качество управления финансами и оценить платежеспособность муниципального образования в сопоставлении с другими муниципальными образованиями.
Бóльшую сумму дотации на сбалансированность получат муниципалитеты, которые активно участвуют в сокращении налоговой задолженности по имущественным налогам физических лиц
В целях стимулирования муниципальных районов и городских округов Тульской области к улучшению качества управления муниципальными финансами в бюджете региона предусматриваются соответствующие дотации. Дотации ежегодно распределяется между муниципальными образованиями, определенными Правительством Тульской области по итогам мониторинга и комплексной оценки качества управления муниципальными финансами и платежеспособности муниципальных образований за последний отчетный год. Итоговая оценка финансового положения (качества управления финансами) определяется суммой произведений оценок по всем индикаторам и соответствующего им веса относительной значимости индикаторов W по следующей формуле:
P = SUM (Mi x Wi), где:
P — комплексная оценка финансового положения (качества управления финансами) муниципального образования;
Mi — оценка по индикатору i;
Wi — удельный вес индикатора i.
В целях повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии территорий, а также инвестиционной привлекательности муниципалитетов в бюджете области предусматриваются дотации на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности ОМСУ муниципальных районов и городских округов. Показатели определены в соответствии с указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». В 2020 году объем дотаций, предоставляемых в целях стимулирования, увеличен в три раза.
Субвенции и субсидии
В общем объеме финансовой помощи бюджетам муниципальных образований субвенции занимают более 60%. Такой значительный объем этого вида трансфертов обусловлен необходимостью финансирования переданных полномочий. В целях унифицирования порядка определения объема субвенций местным бюджетам при формировании проекта бюджета области на очередной финансовый год и плановый период с 1 января 2018 года действует правовая норма, которая устанавливает сроки согласования исходных данных для расчета субвенций. Норма предоставляет право органам исполнительной власти Тульской области устанавливать порядок согласования субвенций и направлена на увеличение точности планирования.
В качестве дополнительных мер поддержки муниципалитетов в бюджете региона предусмотрены субсидии на софинансирование расходных обязательств бюджетов муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Субсидии местным бюджетам направляются в целях создания условий для концентрации финансовых ресурсов на приоритетные направления деятельности, а также обеспечения полноценного учета результатов применения механизмов субсидирования и оценки эффективности соответствующих субсидий. Предельный размер уровня софинансирования из бюджета области расходных обязательств муниципальных образований определяется исходя из бюджетной обеспеченности последних.
В 2019 году внесены изменения в региональное законодательство, в соответствии с которыми начиная с 2020 года предельный уровень софинансирования со стороны субъекта растет, а доля бюджетов муниципальных образований значительно сокращается.
С 2020 года предельный уровень софинансирования расходного обязательства муниципального образования из бюджета Тульской области при предоставлении субсидии местному бюджету на реализацию муниципальных проектов, входящих в состав национального проекта, устанавливается в размере 98%. Эта норма подлежит применению в течение всего срока реализации муниципального проекта.
В 2020 году продолжено применение механизма межбюджетных трансфертов из бюджета области в местный бюджет, имеющих целевое назначение, в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств местного бюджета, источником финансового обеспечения которых являются данные трансферты. На сегодня это 98,1% от общего объема предоставляемых местным бюджетам субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. Данный подход позволяет повысить ликвидность счета бюджета области и финансовую дисциплину в освоении финансовых средств.
Кредиты
Еще одним инструментом поддержки муниципальных образований является предоставление бюджетных кредитов из бюджета Тульской области. В регионе реализуется механизм замещения коммерческих кредитов муниципальных образований бюджетными кредитами. Бюджетные кредиты выдаются в целях погашения долговых обязательств по коммерческим кредитам муниципальным образованиям, у которых бюджетная обеспеченность не выше 1. Для высвобождения собственных доходов муниципалитетов и обеспечения их возможности финансирования первоочередных расходов за период
С 1 января 2020 года постановлением Правительства Тульской области введена система оценки долговой устойчивости местных бюджетов. В соответствии со значениями показателей долговой устойчивости муниципальные образования могут быть отнесены к одной из следующих групп заемщиков: с высоким, средним или низким уровнем долговой устойчивости. По предварительной оценке Министерства финансов Тульской области, из 26 муниципальных районов и городских округов региона в группу заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости входит только одно муниципальное образование, остальные являются заемщиками с высоким уровнем долговой устойчивости.
На перспективу
Эффективность трансфертов
В Тульской области впервые среди субъектов РФ был разработан порядок оценки эффективности предоставления межбюджетных трансфертов. Она проводится один раз в год по завершении отчетного финансового года и представляет собой комплексный анализ организации и результатов предоставления из бюджета области всех видов межбюджетных трансфертов.
Смысл проведения оценки — выявление недостатков в порядках предоставления межбюджетных трансфертов, разрабатываемых главными распорядителями бюджетных средств, и их использовании.
Приоритетные направления нашей деятельности в сфере межбюджетных отношений:
1. Заключение соглашений с муниципальными районами и городскими округами о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета Тульской области, предусматривающих меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов. Изменения, внесенные в бюджетное законодательство на федеральном уровне, нашли отражение и в региональном законодательстве. Начиная с 2020 года между Министерством финансов Тульской области и муниципальными районами, городскими округами заключаются соглашения, предусматривающие реализацию муниципалитетами мер по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов. В связи с тем что закон Тульской области наделил государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности за счет средств бюджета области муниципальные районы, аналогичные соглашения заключены между их финансовыми органами и администрациями городских и сельских поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов.
2. Возможность предоставления горизонтальных трансфертов. В соответствии с недавними изменениями Бюджетного кодекса в Закон Тульской области от 11 ноября 2005 года № 639‑ЗТО «О межбюджетных отношениях между органами государственной власти Тульской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Тульской области» внесены поправки. Они предусматривают для муниципалитетов возможность предоставления горизонтальных трансфертов. Применение данного механизма позволит расширить финансовые возможности муниципальных образований, повысить эффективность использования бюджетных средств. В настоящее время ведется разработка подзаконных нормативных правовых актов.
3. Планируется пересмотр действующей системы межбюджетного регулирования. В рамках указанной работы будет проведен анализ и пересмотр действующей репрезентативной системы доходов и расходов местных бюджетов, используемой для расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Рассматривается возможность расчетов с учетом нормирования расходов по вопросам местного значения, то есть внедрения так называемого модельного бюджета. Актуальность изменений обоснована необходимостью учета максимального количества факторов, отражающих социально-экономические различия муниципальных образований.
Кроме того, планируется сокращение использования механизма предоставления иных межбюджетных трансфертов местным бюджетом, с учетом изменений БК РФ и смещения вектора в сторону увеличения объемов субсидирования муниципальных образований.
