XVII Всероссийский конкурс «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»
6 июня 2024 года
Версия для печати 2007 Материалы по теме
Валерий Александрович ЧЕРНООКИЙ профессор кафедры экономики Российской экономической школы
Даст ли стабильность толчок к развитию

Федеральный бюджет на 2020 год и плановый период 2021–2022 годов предполагает существенное увеличение расходов на социальную сферу и национальные проекты, но при этом сохраняет элементы стабильности, заложенные в предыдущие годы. Тем временем для успешной реализации стратегии развития и устойчивого экономического роста потребуется серьезное повышение эффективности государственных расходов в комплексе с другими, нефискальными мерами экономической политики, направленными на упрощение регулирования, снижение силового давления на бизнес, рост конкуренции, привлечение прямых иностранных инвестиций и создание привлекательной деловой среды.

Обеспечение макроэкономической стабильности

В 2016–2019 годах экономическая политика в России носила в целом консервативный характер и была направлена на макроэкономическую и финансовую стабилизацию, снижение нефтяной зависимости, повышение устойчивости к внешнему санкционному давлению и создание предсказуемой экономической среды. Переход к режиму инфляционного таргетирования и использование политики гибкого валютного курса позволили Банку России существенно снизить инфляцию, а меры, направленные на поддержание финансовой стабильности, — повысить устойчивость банковской системы и сократить риски образования пузырей на финансовых рынках. Участие России в сделке OPEC+ способствовало стабилизации мировых цен на нефть, а введение механизма демпфирующей надбавки в обратном акцизе на топливо позволило стабилизировать цены на бензин.

Бюджетная политика последних лет также следовала в русле общей макроэкономической стабилизации. Ключевыми ее элементами стали успешная бюджетная консолидация и введение новой конструкции бюджетного правила. Рост собираемости налогов при сокращении неэффективных расходов позволил обеспечить в 2018 году профицит федерального бюджета в размере 2,7% ВВП, который хотя и в меньшем размере (1,7%) сохранился и по итогам 2019 года. При этом бюджет стал менее зависимым от нефтегазовых доходов — их доля от всех доходов федерального бюджета в 2019 году опустилась до 40%, а цена на нефть, балансирующая первичный дефицит бюджета, снизилась с 60 долларов США за баррель в 2016 году до 40–45 долларов США за баррель в 2018–2019 годах, что ниже, чем у большинства крупных нефтяных стран. Введенная в 2018 году новая конструкция бюджетного правила, согласно которому все нефтегазовые доходы сверх базовой цены на нефть (40 долларов США за баррель в 2018 году с индексацией на 2% каждый год) направляются в Фонд национального благосостояния. Это позволило снизить зависимость бюджета и обменного курса рубля от колебаний цен на нефть, а также создать подушку безопасности в размере более 7,5% ВВП на случай их резкого падения.

Бюджетная консолидация дала возможность сохранить низкий уровень государственного долга, улучшить оценку перспектив развития российской экономики международными рейтинговыми агентствами и снизить премию за риск для российских активов. Более низкая премия за риск означает и более низкую нейтральную ставку процента, на которую ориентируется Центральный банк при проведении денежно-кредитной политики, что позволяет понижать ключевую ставку и стоимость кредитования без создания дополнительного инфляционного давления.

Важным итогом 2016–2019 годов стала и успешная реализация ряда мер по формированию устойчивых региональных финансов. В 2018 году впервые с 2007 года консолидированный бюджет субъектов РФ был исполнен с профицитом 510,3 миллиарда рублей, а число дефицитных регионов сократилось с 56 в 2016 году до 14 в 2019. Это также позволило существенно снизить уровень государственного долга регионов.

От стабильности — к развитию

Основные элементы стабильности, заложенные в предыдущие годы, во многом сохранены и в федеральном бюджете на 2020 год и плановый период. Все так же сохраняется профицит бюджета и сбалансированность структурного первичного сальдо бюджета при базовой цене на нефть (42,4 доллара США за баррель в 2020 году). Все так же согласно бюджетному правилу дополнительные нефтегазовые доходы будут направляться в Фонд национального благосостояния, который, как ожидается, увеличится до 9,8% ВВП к концу 2020 года и до 12,6% ВВП к концу 2022 года.

Тем не менее основной упор бюджетной политики в ближайшие годы смещается со стороны поддержки макроэкономической стабильности в сторону стимулирования устойчивого развития российской экономики. Ключевым механизмом такого изменения являются национальные проекты, призванные модернизировать и расширить магистральную инфраструктуру, улучшить демографию, повысить качество здравоохранения и образования, поддержать культуру и науку, создать комфортную среду для жизни, способствовать росту производительности труда, развитию малого и среднего бизнеса, международной кооперации и экспорта.

Старт национальным проектам был дан в начале 2019 года. Однако в связи с задержками в проработке и согласовании нормативных актов и проектно-сметной документации, а также проведении тендеров и торгов расходы на реализацию национальных проектов по итогам 2019 года были выполнены не в полном объеме (91,4% от запланированных расходов). При этом основной объем финансирования был осуществлен в конце 2019 года. Не использованные в 2019 году бюджетные ассигнования на реализацию национальных проектов в объеме 150 миллиардов рублей перенесены на 2020 год с их направлением на те же цели.

Социальный бюджет

Федеральный бюджет в 2020–2022 годах будет носить более стимулирующий для экономики характер, чем в предыдущие годы, — планируется, что рост расходов будет опережать рост доходов. Так, по сравнению с 2019 годом в 2020-м расходы увеличатся более чем на триллион рублей (до 19,5 триллиона), в то время как доходы вырастут только на 409 миллиардов рублей (до 20,38 триллиона). В 2021 и 2022 годах запланированный рост расходов составит 1,131 и 1,129 триллиона рублей (до 20,63 и 21,76 триллиона), а доходов — 867 и 811 миллиардов рублей (до 21,25 и 22,06 триллиона) соответственно. Следовательно, будет сокращаться и профицит бюджета — с 1,8% ВВП в 2019 году до 0,2% ВВП в 2022‑м. В то же время в силу снижения доли нефтегазовых доходов ненефтегазовый дефицит будет оставаться относительно стабильным (на уровне 5,8–5,9% ВВП).

588 миллиардов рублей дополнительно будет выделено из федерального бюджета 2020 года на социальную сферу

Бюджет 2020 года имеет явную социальную направленность — более половины дополнительных расходов (588 миллиардов рублей) придется на социальную сферу. При этом серьезно вырастут расходы на охрану окружающей среды (на 56,6% по сравнению с 2019 годом), здравоохранение (на 50,7%), физическую культуру и спорт (на 13,7%), культуру и кинематографию (на 13,3%), образование (на 7,2%). Во многом этот рост обусловлен увеличением в 2020–2021 годах расходов на национальные проекты по развитию человеческого капитала (демография, здравоохранение, образование, культура) и созданию комфортной среды для жизни (экология). В то же время основной рост финансирования национальных проектов, направленных на национальную экономику и повышение экономического роста (наука, малое и среднее предпринимательство, международная кооперация и экспорт), инфраструктуру (безопасные и качественные автомобильные дороги, комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры), придется на более поздний период — 2022–2024 годы.

Объявленные в Послании Президента РФ Федеральному собранию в январе 2020 года предложения по расширению материнского капитала на первого ребенка и увеличению его размера на второго ребенка, финансовой поддержке малообеспеченных семей с детьми в возрасте от трех до семи лет, введению бесплатного питания в начальных школах, которые, как оценивается, потребуют дополнительно 400–500 миллиардов рублей, делают бюджет (после предстоящего внесения поправок) еще более социально ориентированным.

Увеличение расходов на демографию, здравоохранение, борьбу с бедностью и сокращение неравенства окажет положительный эффект на экономический рост как в долгосрочной, так и в краткосрочной перспективе. Материнский капитал на первого ребенка поможет молодым семьям, испытывающим финансовые трудности, решиться на рождение детей и повысит рождаемость. Расходы на профилактику и борьбу с онкологическими и сердечно-сосудистыми заболеваниями, повышение доступности медицинских услуг и пропаганду здорового образа жизни необходимы для увеличения продолжительности жизни. Это позволит снизить естественную убыль населения в условиях растущей демографической ямы, смягчит проблемы нехватки трудовых ресурсов и дефицита бюджета пенсионной системы в будущем.

В то же время повышение пенсий и зарплат бюджетников в реальном выражении, доведение минимальной заработной платы до уровня прожиточного минимума, адресная финансовая поддержка малообеспеченных семей дают возможность простимулировать потребительский спрос и экономический рост в ближайшие годы, а также снижают риски чрезмерного роста потребительского кредитования, за счет которого росла экономика в последнее время.

Сокращение дифференциации регионов

Важной задачей бюджетной политики в 2020–2022 годах является также сокращение дифференциации в уровне экономического развития российских регионов. Расходы федерального бюджета на финансирование федеральных программ, направленных на выравнивание финансовых возможностей регионов, рост их экономического потенциала, повышение качества управления и прозрачности региональных финансов, развитие отдельных территорий (Крым, Калининградская область, Дальний Восток, Северный Кавказ), составят 1,17 триллиона рублей в 2020 году и будут оставаться вблизи этого уровня в последующие два года. Определенную роль в снижении межрегионального неравенства будет играть и рост социальных расходов, так как они в основном нацелены на малообеспеченные группы населения, доля которых особенно высока в дотационных регионах.

Кроме того, в федеральном бюджете предусмотрено несколько стимулирующих механизмов, направленных на поддержку отстающих регионов. Во-первых, в 2020 году на 7,3% (до 2,56 триллиона рублей) вырастет объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ. Кроме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и обеспечение сбалансированности бюджетов регионов предусмотрена возможность реализации национальных проектов с максимальным уровнем софинансирования со стороны центра: для дотационных регионов — 95–99%, бездотационных — 0–95%.

Во-вторых, предусмотрена пролонгация периода погашения бюджетных кредитов. Средства бюджета региона, высвобождаемые в результате снижения объемов погашения задолженности перед центром, будут направлены на инвестиции в объекты инфраструктуры. При этом в дальнейшем задолженность региона перед федеральным бюджетом может быть списана в объемах фактического поступления налоговых доходов в федеральный бюджет от реализации таких инвестиционных проектов. Для стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности в частном секторе регионы смогут также использовать механизм инвестиционного налогового вычета.

В-третьих, возможен перенос на 2020 год остатков ассигнований по дотациям на сбалансированность бюджетов субъектов РФ, которые сложились в 2019 году в результате положительной динамики исполнения консолидированных бюджетов регионов.

Эффективность расходов и деловой климат

Несмотря на существенный рост бюджетных расходов на социальную сферу, национальные проекты и госпрограммы, запланированный в федеральном бюджете на ближайшие три года, сохраняется вопрос об их эффективности. Он касается не только медленной реализации ряда национальных проектов, возможного нецелевого использования выделенных средств, непрозрачности госзакупок, но и риска невыполнения многих целевых показателей, заложенных в этих проектах и программах. Согласно экспертным оценкам Счетной палаты, в 2020 году существуют риски недостижения значений более чем 280 из 1506 показателей, представленных в паспортах госпрограмм. Для повышения эффективности бюджетных расходов правительство планирует расширить применение проектных принципов управления, внедрить институт обзоров бюджетных расходов, создать систему учета и контроля налоговых расходов, повысить эффективность контрактной системы за счет перевода государственных закупок на электронные площадки и создания единого цифрового реестра товаров и участников закупок, усовершенствовать организацию внутреннего финансового аудита.

Поддержание макроэкономической стабильности, рост и повышение эффективности бюджетных расходов на инфраструктуру и инновации, человеческий капитал, промышленную политику и социальную сферу создают благоприятные условия для устойчивого развития. Однако одних этих мер далеко не достаточно для обеспечения темпов экономического роста российской экономики выше мировых, достижения устойчивого роста реальных доходов населения, создания высокопроизводительного экспортно ориентированного промышленного сектора и достижения ряда других национальных целей развития.

Основой российской экономики остается частный сектор, и создание благоприятного климата для деловой активности, инвестиций, инноваций и внешней торговли, а следовательно, и предпосылок для устойчивого роста доходов населения не ограничивается только макроэкономической стабильностью и эффективной бюджетной политикой. Не меньшую роль должны играть структурные и институциональные реформы, направленные на рост конкуренции и защиту прав собственности, снижение силового давления на бизнес и усиление независимости судебной системы, привлечение прямых иностранных инвестиций, повышение открытости экономики и вовлечение ее в мировые цепочки добавленной стоимости, отказ от изоляционизма и чрезмерного импортозамещения, борьба с коррупцией, упрощение регулирования, развитие финансовых рынков. В отсутствие таких реформ риски недостижения многих национальных целей развития будут сохраняться на высоком уровне, и меры, закрепленные в бюджете на 2020–2022 годы, дадут лишь незначительный эффект в будущем.

Поделиться
Продолжается редакционная
подписка на 2024 год
Подпишись выгодно