Новый баланс регионального бюджета

Принятые федеральным правительством ограничительные меры как реакция на распространение в стране коронавирусной инфекции привели к изменению привычного образа жизни россиян и снижению деловой активности в реальном секторе экономики. С точки зрения финансистов, это кризис. Значит, и алгоритм действий следующий: оценить влияние изменившегося состояния экономики на поступление доходов в бюджет, проанализировать структуру расходов и снизить их объем (желательно адекватно снижению доходов). В случае невозможности последнего действия — минимизировать увеличение размера дефицита и государственного долга. Это понятный план действий, как «при аварии разбить стекло молотком». Какие конкретные аварийные действия были произведены в Ставропольском крае?

Поддержка бизнеса в период пандемии

По итогам пяти месяцев текущего года в казну Ставропольского края относительно соответствующего периода 2019 года недопоступило собственных средств на сумму 4,5 миллиарда рублей. При этом за I квартал 2020 года был отмечен рост налоговых и неналоговых доходов на 2% к аналогичному периоду прошлого года. Министерство финансов края совместно с налоговыми органами скорректировало оценку поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета в 2020 году, согласно которой их снижение к уровню 2019 года составит по региональному бюджету более 15%, или 11 миллиардов рублей (рисунок 1). Наибольшее падение прогнозируется по налогу на прибыль организаций: более 21% к фактическим поступлениям прошлого года. Доля этого налога в структуре доходов занимает более 26%, поэтому изменение результатов деятельности предприятий и оказывает столь существенное влияние на бюджет.

В условиях введенных ограничений наиболее уязвимым оказался малый и средний бизнес. Сегодня в крае около 100 тысяч субъектов МСП, из них почти 77 тысяч — индивидуальные предприниматели. В этом сегменте экономики занято более 290 тысяч человек. Объем налогов, поступающих от малого и среднего бизнеса, превышает 13 миллиардов рублей, прогнозируемый объем снижения — более 3 миллиардов рублей.

С начала пандемии в крае были приняты меры, направленные на поддержку МСП, так как сохранение числа работающих в этом секторе экономики и повышение деловой активности имеет принципиальное значение для перезапуска краевой экономики. Наряду с мерами, принимаемыми в соответствии с решениями федеральных властей, в 2020 году для организаций, осуществляющих деятельность в пострадавших отраслях экономики, на Ставрополье предоставлены дополнительные налоговые послабления:

• ставка по налогу на имущество организаций снижена с 2,2 до 1,1%;
• ставки по УСН снижены с 6 до 1%, если объектом налогообложения являются доходы, и с 15 до 5%, если объект налогообложения — доходы, уменьшенные на величину расходов;
• срок уплаты по налогу на имущество организаций, транспортному налогу с организаций по отдельным видам экономической деятельности, являющихся субъектами МСП, не вошедшими в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, перенесен.

Также на 2020 год предоставлена льгота в виде 50-процентного снижения ставки по налогу на имущество организаций (с 2 до 1%) для торговых объектов, включенных в перечень объектов недвижимого имущества, налоговая база в отношении которых определяется как кадастровая стоимость. Предоставление льготы осуществляется при условии снижения арендной платы, если собственник помещения передает его на условиях аренды третьим лицам. Оказана поддержка организациям и индивидуальным предпринимателям, которые арендуют недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности Ставропольского края: размер арендной платы за квадратный метр снижен до одного рубля (за исключением земельных участков). Разработана еще одна мера поддержки, предусматривающая снижение доли чистой прибыли государственных унитарных предприятий края, которая поступает в региональный бюджет, с 5 до 1%. Средства, не поступившие в бюджет края в результате принятия на региональном уровне указанных мер поддержки в сумме 1,5 миллиарда рублей, останутся в распоряжении бизнеса. Помимо снижения налогового бремени применяются и иные формы поддержки отдельных отраслей экономики.

Регион гарантирует

Предприятия жилищно-коммунального комплекса не относятся к отраслям экономики, особенно пострадавшим в результате кризиса. Но вместе с тем в данном секторе существенно снизились платежи за использованные ресурсы или предоставленные услуги как в связи с приостановкой деятельности предприятий — потребителей услуг, так и в связи с неплатежами граждан. Например, в апреле выручка предприятий ЖКХ Ставропольского края (а в основном это ГУП) снизилась на 393,2 миллиона рублей. Поэтому принято решение о субсидировании части затрат, связанных с уплатой процентов по кредитам, привлекаемым ГУП коммунального комплекса. Объем расходов на указанные цели составит 43,6 миллиона рублей. Кроме того, осуществлена авансовая оплата услуг по теплоснабжению организациями бюджетной сферы края за май — октябрь текущего года. В результате более 190 миллионов рублей, поступивших в оборот ГУП, помогут преодолеть временный разрыв между доходами и расходами. Также для государственных унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, предусмотрена возможность получения государственных гарантий Ставропольского края по кредитам, привлекаемым для оплаты труда работников с начислениями, оплаты расходов на приобретение электроэнергии и воды, в объеме 730 миллионов рублей.

На дополнительную капитализацию Фонда микрофинансирования предусмотрены бюджетные средства в сумме 244 миллиона рублей. Это обеспечит более широкий доступ субъектов МСП к такой форме государственной поддержки, как получение льготных микрозаймов. Фонд микрофинансирования и Гарантийный фонд предоставили отсрочку либо сделали рассрочку платежей, которые субъекты МСП должны были заплатить в соответствии с договорами на предоставление микрозаймов, договорами поручительства и графиками платежей. Объем такой помощи по состоянию на 1 июня 2020 года составил 117,4 миллиона рублей.

Изменившиеся экономические условия могут привести и к изменению формата работы некоторой части малых предприятий и индивидуальных предпринимателей. Поэтому в крае был принят закон (Закон Ставропольского края от 29 мая 2020 года № 66-кз), который установил срок начала действия в регионе нового специального налогового режима (налог на профессиональный доход) с 1 июля 2020 года. Считаем, что возможность более широкого выбора систем налогообложения позволит сохранить численность занятых в указанной сфере.

Возможность получить госгарантии появилась также почти у 130 предприятий санаторно-курортного комплекса. Все они приостановили свою деятельность с 28 марта 2020 года. Помимо снижения налогового бремени для этой сферы предусмотрено предоставление государственных гарантий Ставропольского края по кредитам, привлекаемым в целях оплаты труда работников с начислениями, в объеме 1 миллиард рублей. Для возобновления работы организаций санаторно-курортного комплекса будут предоставляться субсидии на проведение еженедельных лабораторных обследований сотрудников на COVID-19.

Приоритеты в расходах

Если говорить о мерах, направленных на обеспечение сбалансированности и стабильности бюджета региона, прежде всего необходимо отметить управление имеющимися ресурсами. Сразу же после введения ограничительных мероприятий в марте 2020 года в законе о краевом бюджете был определен перечень приоритетных расходных обязательств края. Это позволит при любом развитии событий обеспечить полноту и своевременность выплаты зарплаты бюджетникам и оказание всех мер социальной поддержки населению.

Также законом установлено, что использование экономии, сложившейся по результатам торгов, осуществляется исключительно по решению краевого правительства. В связи с принятием на федеральном уровне закона, регулирующего особенности исполнения всех уровней бюджетов в текущем году, край расширил перечень оснований для изменения направлений расходования бюджетных средств без корректировки закона о бюджете. Это позволяет оперативно реагировать на изменяющуюся ситуацию.

Учитывая риски снижения доходов края, мы провели инвентаризацию расходов регионального бюджета для их дальнейшего сокращения, определили потребность в дополнительных расходах на проведение мероприятий по предотвращению распространения коронавирусной инфекции, а также на поддержку граждан и бизнеса. Прежде всего принято решение об уменьшении расходов на проведение на территории края ранее планируемых международных, межрегиональных и краевых массовых и общественно значимых мероприятий. Вторым этапом сокращены расходы на капитальные вложения (строительство объектов, изготовление проектно-сметной документации, приобретение объектов в госсобственность) на сумму 1,3 миллиарда рублей. Например, на 2021 год перенесен ввод 11 социальных обьектов (четыре детских сада, две школы, один спортивный объект, три объекта водоснабжения и др.) с финансовыми обязательствами в объеме почти 0,5 миллиарда рублей.

Краю пришлось отказаться от следующих ранее запланированных мероприятий:

• оснащение в текущем году предметных кабинетов школ — 180 миллионов рублей;
• капитальный ремонт муниципальных учреждений культуры, ремонт кровель школ, замена оконных блоков, благоустройство школьных дворов — 730 миллионов рублей;
• благоустройство территорий муниципалитетов — 170 миллионов рублей.
• В целом расходы снижены на 4 миллиарда рублей. При этом расходы по оплате труда, все обязательства социального характера перед населением, софинансирование мероприятий национальных проектов сохранены в полном объеме и обеспечат достижение заданных результатов в определенные ранее сроки.

Новые расходные обязательства

Сложившаяся эпидемиологическая ситуация не только привела к сокращению объема расходов бюджета, но и изменила их структуру. Для оперативного принятия неотложных мер по профилактике и устранению последствий распространения коронавирусной инфекции в крае увеличен резервный фонд со 150 миллионов рублей до 1,7 миллиарда (рисунок 2). На сегодняшний день из резервного фонда правительства края уже выделено почти 700 миллионов рублей на закупку медицинских масок, бесконтактных приборов измерения температуры, антисептических средств, диагностических реагентов, аппаратов ИВЛ, тепловизоров, проведение дезинфекции на улицах городов и сел и на другие расходы, связанные с предупреждением угрозы распространения коронавирусной инфекции. Новыми расходными обязательствами края стали:

• организация работы обсерватора на базе санатория «Пятигорье» в целях обеспечения проживания в нем граждан, прибывших на территорию Ставропольского края из-за рубежа и не имеющих возможности соблюдения режима самоизоляции на дому, включая размещение, социально-бытовое обустройство и питание, в сумме до 6,3 миллиона рублей;
• обеспечение питанием сотрудников медицинских организаций и стационарных социальных учреждений, если работа таких организаций из-за угрозы распространения вируса организована вахтовым методом, в сумме 7 миллионов рублей;
• предоставление медицинским работникам возможности проживания в гостиницах края с организованным двухразовым питанием (завтрак и ужин) для исключения контакта с членами семьи в сумме около 5 миллионов рублей;
• оплата труда сотрудников стационарных социальных учреждений, работающих в закрытом режиме, в двойном размере в сумме 56,8 миллиона рублей (на указанные цели из бюджета края средства уже направлены);
• предоставление выплат медикам, заразившимся инфекцией при исполнении служебных обязанностей, в размере 1 миллиона рублей каждому, а в случае их гибели — 3 миллионов рублей членам семьи.

Представляется, что это не все возможные дополнительные расходы. Так, после снятия ограничений при сохранении действия рекомендаций Роспотребнадзора по оснащению приборами для обеззараживания воздуха, проведения температурного фильтра на входе при возобновлении деятельности образовательных организаций в очном режиме необходимо будет закупить только для школ и детских садов 5,7 тысячи рецеркуляторов, 3,5 тысячи бесконтактных термометров. При этом при осуществлении закупок указанных средств органы исполнительной власти края столкнулись с проблемами. Это и нехватка приборов у производителей, и длительные сроки поставки, и отсутствие стабильной цены на товары.

Дефицит бюджета и госдолг

Корректируя объемы дефицита и государственного долга с учетом ограничений, установленных бюджетным законодательством, регион принимал во внимание и условия, определенные соглашениями о реструктуризации заемных федеральных средств (ограничены предельные размеры дефицита и госдолга). Несмотря на прогнозируемое снижение объема доходов регионального бюджета в размере 11 миллиардов рублей, собственные доходы сокращены только на 9 миллиардов рублей. Размер дефицита краевого бюджета спланирован в объеме 9,4 миллиарда рублей, или 15,6% к объему собственных доходов. Предельное значение дефицита превышено на сумму остатков бюджетных средств, сложившуюся на едином счете краевого бюджета на начало текущего года. Объем заимствований до конца года увеличится на 5 миллиардов рублей и составит 36,4 миллиарда рублей, а долговая нагрузка на бюджет составит 60% к объему собственных доходов.

К сожалению, оба эти показателя ухудшились (рисунок 3). По итогам 2019 года их значение было 31,4 миллиарда рублей и 45,6%, соответственно. Ставропольский край имел все шансы войти в группу регионов с высоким уровнем долговой устойчивости. Ухудшение ситуации с поступлением доходов в бюджет уже в ходе его исполнения, когда возможности сжатия расходных обязательств крайне ограничены заключенными контрактами и договорами, привело к отступлению от намеченных планов по сокращению объемов государственного долга. Предполагаем, что будет понижен и рейтинг кредитоспособности региона, который определяется независимыми рейтинговыми агентствами. В последние годы рейтинг региона менялся только в лучшую сторону.

Новые экономические реалии скорректировали не только объем госдолга, но и его структуру. В долговом портфеле края появились государственные гарантии, предоставляемые бизнесу в качестве одной из региональных мер поддержки. До последнего времени край имел только среднесрочные или долгосрочные обязательства. Сейчас ситуация другая: банки не готовы предоставлять длинные деньги на условиях регионов.

Что имеется в виду? Одним из ключевых условий подписанных с Минфином России соглашений о реструктуризации бюджетных кредитов является привлечение регионами коммерческих кредитов по ставке, не превышающей размер ключевой ставки Центробанка России, увеличенной на 1%. Только за период с июня 2019 года по июль 2020 года ключевая ставка менялась восемь раз и была снижена с 7,5 до 4,5%. Вполне возможно, что в ближайшее время она снизится еще. Таким образом, коммерческие заимствования, произведенные Ставропольским краем в 2019 году в виде возобновляемых кредитных линий сроком на три года, на сегодняшний день не могут быть привлечены ввиду несоблюдения предельной «цены заемных ресурсов». Мы вынуждены заново объявлять аукционы в целях привлечения заемных средств по ставкам, соответствующим условиям соглашений о реструктуризации. Это проблемно, так как возникшая эпидемиологическая ситуация значительно повлияла на кредитную политику банков и они неохотно участвуют в торгах на предоставление длинных денег в рамках возобновляемых кредитных линий.

В качестве одного из вариантов решения этой задачи сейчас прорабатываем возможность привлечения заимствований по плавающей процентной ставке. Размер процентной ставки за пользование заемными средствами в данном случае будет формироваться из двух составляющих: ключевой ставки (она является переменной величиной в действующих условиях) и фиксированной надбавки за пользование заемными средствами кредитных организаций. В итоге не надо будет в случае изменения ключевой ставки проводить новые торги или заключать дополнительные соглашения. Это обеспечит выполнение условий реструктуризации бюджетных кредитов. Кроме того, заемные ресурсы предоставляются кредитными организациями на короткий период — не более года, что увеличивает риски неисполнения расходных обязательств регионом в случае отсутствия возможности перекредитоваться.

Дорожный фонд на покрытие расходов бюджета

В завершение обзора текущего состояния краевого бюджета нельзя не отметить, что предоставленные в текущем году права регионам и муниципалитетам по превышению ограничений по размеру дефицита и государственного долга позволяют существенно нарастить объемы заимствований. А необходимость их погашения в 2021 году и последующие годы резко увеличит долговую нагрузку регионов и муниципалитетов и обострит вопрос поиска источников для выполнения долговых обязательств. Полагаем возможным рассмотреть вопрос о внесении изменения в Бюджетный кодекс, приостановив до 1 января 2023 года действие положений пункта 4 статьи 179.4, регулирующих порядок формирования и использования дорожных фондов субъектов РФ.

Данные изменения позволят российским регионам в сложившейся экономической ситуации использовать налоги и сборы, являющиеся источниками формирования дорожных фондов, на общее (совокупное) покрытие расходов региональных бюджетов и своевременное исполнение долговых обязательств. Перенос плановых сроков выполнения работ по строительству, реконструкции, ремонту автомобильных дорог позволит сократить потребность в кредитных ресурсах. Кроме того, предлагаем аналогичные подходы применить и к Федеральному дорожному фонду. Для справки: объем бюджетных ассигнований дорожного фонда Ставропольского края в 2020 году составляет 11,5 миллиарда рублей.