Реформа местного самоуправления уже начала пожинать свои первые плоды. Как и ожидали специалисты, самой острой проблемой стала кадровая. Особенно это ощутимо в вопросах финансирования, бюджетирования и бюджетного учета
Прокурорские проверки
24 марта 2006 года на 173-м пленарном заседании Совета Федерации выступил Генеральный прокурор Российской Федерации В.В. Устинов с докладом «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2005 году и о проделанной работе по их укреплению».
Одна из частей этого выступления была полностью посвящена результатам прокурорских проверок органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации. Некоторым повышенный интерес Генпрокурора России к муниципалитетам может показаться излишним. Отнюдь. Результаты проверок в субъектах показали, что за новоиспеченными органами нужен глаз да глаз. Региональные прокуратуры уже выявили немало нарушений действующего законодательства даже за тот короткий срок, который муниципальные «самоуправленцы» функционировали в 2005 году. По своей сути ошибки типичны для всей страны, впрочем, как и их причина: отсутствие квалифицированных кадров и опыта работы на этом поприще. Молодые специалисты, имеющие хоть какое-нибудь финансовое образование, спешат уехать из села, так и не переняв опыт у более опытных коллег, а оставшиеся финансисты более преклонного возраста зачастую не успевают следить за изменениями в законодательстве или попросту уже не хотят заниматься этим в предпенсионном возрасте.
Следует отметить и еще одну причину: всенародно любимые избранники, прошедшие в законодательные органы сельских и поселковых советов, в большинстве своем случайные люди и имеют весьма смутное представление о бюджетном процессе и о Налоговом кодексе. Отсюда и результат.
Налоговые и арендные казусы
Одним из инструментов изыскания дополнительных доходов в местные бюджеты являются местные налоги. Представительные органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления успешно пользуются и нередко злоупотребляют этим механизмом. Прокурорские проверки выявили, что местные власти устанавливают повышенные ставки местных налогов и сборов, вводят налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством (Брянская, Волгоградская, Владимирская, Московская, Новосибирская, Орловская, Пензенская, Тверская, Ульяновская области и др.).
Жирятинский сельсовет Брянской области, устанавливая земельный налог в нарушение статей 12 и 387 Налогового кодекса, не прописал сроки уплаты налога.
Органы местного самоуправления муниципальных образований допустили немало нарушений и при формировании доходной части местных бюджетов. Законотворцы неправомерно определяли размеры и виды налоговых и неналоговых доходов, нарушали требования Бюджетного и Налогового кодексов при предоставлении льгот по уплате налогов и сборов. В результате местные бюджеты лишались бюджетных поступлений. Примечательно, что органы государственной власти субъектов Федерации и «самоуправленцы» принимали решения о зачислении неналоговых доходов непосредственно на счета государственных, муниципальных органов или учреждений, минуя счета соответствующих бюджетов.
В 2005 году средства, полученные бюджетными учреждениями Климовского района Брянской области от предпринимательской деятельности, учитывались на счетах, открытых им в отделении Федерального казначейства. Расходовались эти деньги в соответствии с утвержденными сметами, но в бюджете при этом не учитывались.
В то время, когда налогоплательщики исправно платили незаконно установленные налоги и выплаты, власти зачастую не взыскивали в бюджеты положенное по закону.
В Нижегородской области прокуратура установила, что многие арендаторы, особенно в областном центре, не платили арендную плату за землю. Бюджеты разных уровней несли убытки и не могли в достаточной мере финансировать затраты на организацию бесплатного образования, развитие скорой медицинской помощи, расширение газоснабжения населения и т.д. Прокуратурой области в арбитражный суд было направлено 542 иска на 112 миллионов рублей. Пока оформлялись исковые материалы, несколько сот должников добровольно погасили задолженность почти на 36 миллионов рублей.
Каждый бухгалтер должен знать… как купить товар!
В статьях 71 – 73 Бюджетного кодекса РФ четко оговорен порядок оформления закупок товаров, работ и услуг для государственных или муниципальных нужд. К сожалению, прокурорские проверки показали, что далеко не все последователи Пачоли следуют букве закона. Часто закупки осуществлялись без проведения конкурсов, и по ценам, превышающим установленные пределы.
В Ростовской области несколько муниципальных образований таким образом израсходовали 74 миллиона рублей средств федерального бюджета, выделенных на государственную поддержку угольной отрасли. Немало нарушений было выявлено и в ЯНАО, где в ряде муниципальных контрактов отсутствовали условия о неустойке, реестры закупок велись недолжным образом, был превышен установленный статьей 71 Бюджетного кодекса предельный размер муниципального контракта (более 2000 МРОТ).
Напомним, что в соответствии со статьей 71 Бюджетного кодекса все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.
Однако должностные лица муниципального образования «Пуровский район» ЯНАО в течение проверяемого периода неоднократно отступали от требований законодательства и уклонялись от проведения конкурсов на заключение контрактов на закупки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд. Указанные нарушения были обнаружены приблизительно в 50 процентах проверенных договоров.
От нецелевого до неэффективного
Самыми «живучими» нарушениями остаются нецелевое расходование и хищения бюджетных средств, неэффективное использование материальных и финансовых ресурсов. Наиболее значительные суммы федеральных средств, израсходованных не по целевому назначению, выявлены в Амурской области (свыше 220 млн. руб.), Ростовской (111 млн.), Читинской (76 млн.), Хабаровском крае (67,5 млн.руб.). В Чеченской Республике вскрыты финансовые нарушения при использовании средств федерального бюджета на сумму 929 миллионов рублей.
В Лабытнанге (ЯНАО) было выявлено нецелевое использование бюджетных средств при освоении средств окружного бюджета, выделенных на строительство и реконструкцию (ремонт) различных объектов. Прокурором города по данным фактам возбуждено семь уголовных дел (пять дел – по части 1 ст. 285.1 УК РФ и два дела – по части 2 ст. 285.1 УК РФ).
В Тамбовской области возбуждены уголовные дела по другому поводу. В Первомайском и Петровском районах области из средств, поступивших для реализации федеральной программы «Социальное развитие села до 2010 года», выделены субсидии на приобретение жилья лицам, не нуждающимся в улучшении жилищных условий. В Сампурском районе такая субсидия в размере 117 тысяч рублей незаконно выдана главе администрации этого района. В городе Моршанск все той же Тамбовской области администрация города незаконно выделила пять квартир в рамках федеральной целевой программы «Жилище на 2002 – 2010 гг.» лицам, не имеющим на то права.
Похожая ситуация и в ЯНАО. В регионе действует специальная программа, направленная на улучшение жилищных условий коренных малочисленных народов Севера. Прокурором Шурышкарского района было установлено, что глава сельской администрации нарушил нормы законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа при распределении этого жилья. Оказалось, что его получали лица, не состоявшие в списке очередников, нуждающихся в улучшении жилищных условий. По данному факту в отношении выборного главы муниципального образования «Шурышкарское» прокурором ЯНАО возбуждено уголовное дело по части 1 статьи 286 Уголовного кодекса.
Помимо нецелевого использования бюджетных средств прокурорами выявлены факты присвоения бюджетных денег. Так, к примеру, работниками аппарата Остролучинского сельсовета Мичуринского района Тамбовской области с марта 2003 года по август 2005 года присвоено 457 тысяч бюджетных средств.
Всему виной финансовый контроль?
В связи с таким неблагополучным состоянием законности в бюджетной сфере Генпрокурор России говорил и о необходимости активизации деятельности органов государственного финансового контроля. В.В. Устинов отметил, что в работе территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти имеются серьезные просчеты. По мнению Генпрокурора проводимые ими проверки подчас носят поверхностный характер и не обеспечивают надлежащий уровень контроля за своевременным и целевым использованием средств федерального бюджета.
К сожалению, не всегда по установленным нарушениям принимаются необходимые меры для привлечения к ответственности виновных. Правоохранительные органы весьма ревностно относятся к вскрытым ими нарушениям. Отчасти поэтому в ряде случаев не соблюдаются требования Указа Президента России от 3 марта 1998 г. № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики» в части незамедлительного информирования органов прокуратуры о вскрытых правонарушениях в бюджетной сфере. Подобные недостатки выявлены в Чувашской Республике, Республиках Алтай, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия и Северная Осетия – Алания, Алтайском крае, Брянской, Волгоградской, Костромской, Курганской, Курской, Новосибирской, Свердловской и Тамбовской областях.
Всего же по результатам проверок соблюдения бюджетного законодательства прокурорами выявлено 73,9 тысячи нарушений, внесено 13,6 тысячи представлений, принесено почти 10 тысяч протестов на незаконные правовые акты органов власти всех уровней. В защиту интересов Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в суды направлено 13 570 исков. По требованиям прокуроров 2940 должностных лиц, которые вольно обращались с законом, привлечены к дисциплинарной ответственности.
Бюджетный кодекс. Избранное.
Статья 71. Закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями
Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.
Статья 72. Финансирование обеспечения размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и заключение государственного или муниципального контракта на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на срок более одного года
1. Финансирование обеспечения размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд может осуществляться за счет средств, предусмотренных расходами соответствующего бюджета или соответствующих бюджетов государственных внебюджетных фондов на обеспечение государственных нужд, либо за счет средств, предусмотренных расходами местного бюджета на обеспечение муниципальных нужд.
2. Государственный или муниципальный контракт на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд может быть заключен на срок более одного года, если предметом такого контракта являются выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых составляет более одного года. Перечень таких работ, услуг устанавливается Правительством Российской Федерации.
Статья 73. Реестры закупок
1. Бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов.
2. Реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов, должны содержать следующие сведения:
краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;
наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;
цена и дата закупки.
Уголовный кодекс РФ. Избранное.
Статья 285.1. Нецелевое расходование бюджетных средств
1. Расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
2. То же деяние, совершенное:
а) группой лиц по предварительному сговору;
б) в особо крупном размере,
наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Примечание. Крупным размером в настоящей статье Уголовного Кодекса признается сумма бюджетных средств, превышающая один миллион пятьсот тысяч рублей, а особо крупным размером – семь миллионов пятьсот тысяч рублей.
Статья 286. Превышение должностных полномочий
1. Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.
И.В. ЗАХОВАЕВА
