Вопросы разработки, формирования и реализации муниципальных заданий сейчас особенно актуальны и вызывают многочисленные вопросы финансистов. С одной стороны, БК РФ (ст. 69.2) определяет, что при формировании бюджета должны использоваться государственные муниципальные задания, а с другой, нет никаких методических рекомендаций по этому вопросу. Многие муниципалитеты вырабатывают и практикуют собственные подходы к формированию заданий. В данной статье систематизированы проблемы и рекомендации по формированию государственного (муниципального) задания.
Любовь ТИТОВА, д. э. н., государственный советник Российской Федерации I класса
Задания учредителя устанавливаются:
На сайте журнала есть подборка материалов, посвященная государственному (муниципальному) заданию, ознакомиться с которой можно здесь.
Любовь ТИТОВА, д. э. н., государственный советник Российской Федерации I класса
Основные правила формирования государственного задания
При формировании проектов бюджетов на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 гг. с текущего года начинается работа по созданию нормативной базы с целью планирования бюджетных ассигнований на основе государственного (муниципального) задания учредителя (п. 2 ст. 69.2. БК РФ).Задания учредителя устанавливаются:
- государственным (муниципальным) учреждениям (бюджетным и автономным);
- иным некоммерческим организациям.
На сайте журнала есть подборка материалов, посвященная государственному (муниципальному) заданию, ознакомиться с которой можно здесь.
БК РФ (п. 3 ст. 69.2) определяет общие правила формирования государственного задания. Оно устанавливается на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Однако в некоторых случаях установленный трехлетний срок явно недостаточен и ограничивает возможности формирования услуг, выполнение которых занимает во времени более длительный период. Например, в сфере образования подготовка бакалавров длится четыре года, специалистов с высшим профессиональным образованием — от пяти до семи лет.
С другой стороны, данная норма БК РФ позволяет сделать вывод о возможности формирования задания на любой период в рамках одного года либо трех лет (исчисляемый в днях, неделях, месяцах и т. д.). Сложившаяся практика определяет целесообразность поквартального его формирования и доведения, а именно: с 1 апреля, с 1 июля, с 1 октября. При этом объем финансового обеспечения задания учредителя, доведенного учреждению не с начала финансового года, можно определять как разность между объемом финансового обеспечения задания на полный финансовый год и фактическим финансированием по бюджетной смете до момента доведения задания учредителем.
Требования к финансовому обеспечению госзадания
На федеральном уровне устанавливаются единые требования к финансовому обеспечению выполнения государственного задания для бюджетных и автономных учреждений:- средства на выполнение государственных заданий выделяются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью федерального бюджета и (или) бюджетными росписями главных распорядителей средств федерального бюджета;
- порядок определения затрат на оказание аналогичных государственных услуг не должен зависеть от организационно-правовой формы организации, которая их оказывает (либо федеральное бюджетное учреждение, либо федеральное автономное учреждение).
Вместе с тем Правительство РФ в Положении (п. 5) о порядке формирования учредителем государственного задания для федеральных автономных учреждений (далее — АУ) и его финансового обеспечения (утверждено постановлением от 18 марта 2008 г. № 182) уже поручило разработку и утверждение:
- федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, методических рекомендаций по расчету нормативов затрат на оказание федеральным автономным учреждением государственных услуг по согласованию с Минфином России и Минэкономразвития России;
- Минэкономразвития России по согласованию с Минфином России методических рекомендаций по расчету нормативов затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением.
Имеются и иные различия в законодательстве в части финансового обеспечения задания для бюджетных и автономных учреждений. Так, в отношении БУ (ст. 70 БК РФ) предусматривается финансовое обеспечение выполнения возложенных на них функций, включая:
1) оплату труда работников, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработная плата) определенных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;
2) оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;
3) уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ;
4) возмещение вреда, причиненного БУ при осуществлении его деятельности.
В отношении АУ (п. 3 ст. 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», далее — Закон «Об автономных учреждениях») учредитель осуществляет:
1) финансовое обеспечение выполнения АУ задания с учетом:
расходов на оказание услуг (выполнение работ),
расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за АУ учредителем или приобретенных АУ за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества,
расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;
2) финансовое обеспечение развития АУ в рамках утвержденной (в установленном порядке) программы развития.
Подвести установленный ст. 70 БК РФ набор затрат под обеспечение государственного задания сложно, поскольку в ней речь идет как об обеспечении содержания имущества учреждения и его пополнении (при выделении средств в рамках абзаца 3 ст. 70 БК РФ часть средств поступает на развитие учреждения), так и об обеспечении его средствами для оказания им услуг (выполнения работ). Однако, не учитывая положений БК РФ, Правительство РФ (п. 2 Постановления № 1065) поручает утвердить методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат отдельно на оказание государственных услуг и на содержание имущества федеральных БУ.
Рекомендации по расчету нормативов затрат
Несмотря на имеющиеся различия в наименовании нормативов затрат на услуги (расчетно-нормативные затраты — для БУ, нормативные затраты — для АУ), порядок их определения для аналогичных услуг должен быть одинаковым, о чем говорится в п. 11 Положения, утвержденного Постановлением № 1065. На данный факт указывает и п. 1 ст. 20 Закона «Об автономных учреждениях», согласно которому объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению, не может зависеть от типа такого учреждения. Следовательно, для конкретной государственной услуги методические рекомендации по определению расчетно-нормативных затрат на ее оказание федеральными БУ и методические рекомендации по расчету нормативов затрат на ее оказание федеральными АУ должны утверждаться (по согласованию с Минфином России и Минэкономразвития России) как единые.В процессе реализации порядка формирования и финансового обеспечения заданий для различных видов услуг в конечном итоге выявятся особенности каждой отрасли. В связи с этим целесообразно данному процессу придать переходный характер, что позволит регулировать отношения, связанные с «запуском» системы государственных заданий.
В дальнейшем следует быть готовыми к:
1) отражению отраслевой специфики, более сложных алгоритмов разработки, согласования, мониторинга выполнения заданий. Так, формирование заданий в сфере образования на основе стандартов, разработка которых может потребовать несколько лет, отразится на условиях их финансового обеспечения;
2) установлению более жестких требований к разработке заданий, включая формирование перечня оказываемых услуг и рекомендаций по их структуре с акцентом на приоритетность наиболее сложных видов помощи; включение в финансирование задания только тех ресурсов, которые реально участвуют в его выполнении; расчет нормативов финансового обеспечения на основе нормативных, а не фактических затрат;
3) планированию учредителем затрат на основе предложений самих учреждений в отношении финансово обеспеченных объемов. Особенно это относится к учреждениям здравоохранения — в соответствии с нормативным документом, позволяющим установить двусторонние взаимоотношения в части разработки и согласования заказов;
4) увязке государственного задания с объемами медицинской помощи, оплачиваемыми в системе обязательного медицинского страхования. По мере перехода на одноканальную систему финансирования здравоохранения часть видов высокотехнологичной помощи будет включаться в систему ОМС. Когда это произойдет, потребуется специальный порядок включения государственного заказа в договоры между страховщиками и учреждениями здравоохранения.
Проблемы, связанные с переходом к государственным заданиям
Действующие нормативно-правовые акты, например, в сфере образования ограничивают переход на планирование бюджетных ассигнований с применением государственных (муниципальных) заданий. Основной закон в сфере образования к полномочиям федеральных органов государственной власти (п. 16 и 17 ст. 28 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 РФ «Об образовании», далее — Закон «Об образовании») относит вопросы:1) установления общих принципов финансирования образовательных услуг;
2) формирования федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанников федеральных государственных образовательных учреждений;
3) финансирования федеральных государственных образовательных учреждений и образовательных услуг.
На региональном уровне (п. 11 ст. 29 Закона «Об образовании») полномочия органов государственной власти субъекта РФ в данной сфере ограничиваются вопросами установления региональных нормативов финансирования образования. Таким образом, ни одна статья данного закона не определяет установление государственного (муниципального) задания для учреждений образования в том смысле, который подразумевает Бюджетный кодекс. С принятием в 2008 г. новой редакции Бюджетного кодекса не были внесены изменения в Закон «Об образовании», устанавливающие компетентность в сфере образования для органов государственной власти и местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в части участия в процессе формирования и финансового обеспечения задания на основе установления перечня услуг.
К факторам, ограничивающим процесс планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на основе установления для БУ государственных заданий, относятся:
отсутствие отраслевого документа, согласно которому это задание доводится до БУ. Нет никаких ссылок на разработку какого-либо документа (рамочного), которым бы устанавливалось и доводилось задание бюджетному учреждению за исключением утвержденной формы государственного задания (приложение 1 к Постановлению № 1065). Например, в сфере образования к госзаданию можно отнести контрольные цифры приема, устанавливаемые приказом Минобрнауки России, и то только для определенной категории учреждений (профессионального образования).
отсутствуют универсальные либо отраслевые механизмы распределения государственного задания учредителя. В частности, не определено, при каких условиях главные распорядители средств бюджета имеют право предоставлять некоммерческим организациям, не являющимся государственными, субсидии на возмещение затрат на оказание государственных услуг. Если субсидию негосударственным организациям связывать с заданием учредителя, то оно не может доводиться до негосударственных организаций, поскольку федеральные органы исполнительной власти не являются их учредителями.
В отношении АУ сдерживающим фактором реализации п. 2 и 3 ст. 4 Закона «Об автономных учреждениях» является отсутствие нормативных документов, регламентирующих:
- порядок формирования задания учредителя на выполнение работ;
- порядок разработки и утверждения программ развития автономных учреждений, а также механизмы (порядок) их финансирования;
- установление нормативов затрат на оказание услуг, на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ;
- отнесение имущества АУ к особо ценному движимому имуществу.
- В результате преодоления выявленных и иных проблем появится возможность в полной мере осуществить переход на планирование ассигнований на основе задания учредителя.
