В.А. Жондоров,
заместитель министра финансов Республики Саха (Якутия)
Е.В. Пономаренко,
д.э.н., профессор кафедры конкретной экономики и финансов
Российской академии государственной службы при Президенте РФ
Реформирование региональных финансов в направлении роста их эффективности, как известно, является одним из ключевых направлений бюджетно-налоговой реформы на современном этапе. В этих целях создан и довольно успешно действует в рамках федерального бюджета Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРиМФ). Цель его в первую очередь связана со стимулированием российских регионов к проведению эффективной и ответственной бюджетной политики и включает целый ряд важнейших направлений. Это реформа бюджетного процесса и управления расходами, внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, содействие административной реформе, реформе государственного сектора экономики, созданию условий для развития доходной базы, системы управления долгами и заимствованиями, это и совершенствование межбюджетных отношений в рамках интенсивно идущей реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
Республика Саха (Якутия) в 2005 году стала одним из восьми победителей очередного конкурса среди субъектов РФ по разработке Программы реформирования региональных финансов в РС(Я) и получения субсидии из ФРРиМФ в случае ее успешной реализации. Победа в конкурсе стала не только предметом гордости для руководства республики, но и серьезным стимулом для напряженной творческой работы. Только за первое полугодие 2005 года разработано, согласовано и принято свыше тридцати пяти законодательных и нормативно-правовых актов – постановлений Правительства РС(Я) и государственного собрания Ил Тумэн, законов РС(Я), указов Президента РС(Я) по всем направлениям бюджетно-налоговой реформы и реформы местного самоуправления.
В настоящей статье нам хотелось бы привлечь внимание научной общественности и специалистов к одной из проблем, которая зачастую препятствует успешному ходу бюджетного процесса на региональном и местном уровне, – кассовым разрывам и поделиться опытом и возможностями ее эффективного преодоления, который может оказаться полезным как другим субъектам РФ, так и муниципалитетам.
Анализ причин появления кассовых разрывов
Временный кассовый разрыв определяется нами как недопоступление в определенный период финансового года доходов для осуществления неотложных расходов, предусмотренных утвержденной бюджетной росписью, с учетом источников финансирования дефицита бюджета.
Известно, что основными причинами возникновения кассовых разрывов при исполнении как республиканского (или областного) бюджета, так и местных бюджетов является неравномерность проведения значительной части бюджетных расходов, что вызвано рядом объективных обстоятельств. Это может быть обусловлено сезонным характером осуществления мероприятий по финансированию досрочного завоза грузов для государственных нужд, выплатой отпускных, оплатой работникам бюджетных учреждений проезда в отпуск, проведением капитальных расходов, расходов в области сельского хозяйства и т. д.
Возникновение основных временных кассовых разрывов, как правило, носит периодический характер и повторяется каждый год. Это позволяет разработать методику по планированию временных кассовых разрывов на основе прогнозов доходов и расходов в определенные периоды финансового года, за исключением ситуаций чрезвычайного характера.
Существующая на уровне субъектов РФ система оперативного финансового планирования (ежемесячное утверждение кассового плана доходов и лимитов финансирования) и казначейская система исполнения бюджета, основанная на принципе единства кассы, позволяют провести мероприятия по прогнозированию сроков наступления и величины временных кассовых разрывов. Цель такого прогнозирования очевидна. Это минимизация вероятности возникновения кассовых разрывов и их ликвидация за счет своевременно спланированных источников формирования финансового резерва для покрытия кассовых разрывов. В свою очередь, своевременность планирования и оценки объемов и видов привлечений (заимствований), сроков пользования привлеченными средствами приводят в результате к оптимизации и минимизации расходов на обслуживание подобных краткосрочных долговых обязательств.
Методику по планированию кассовых разрывов необходимо разрабатывать в целях повышения эффективности управления средствами при исполнении бюджета субъекта РФ, обеспечения его Правительства агрегированной информацией, которая позволяет в максимально возможной мере оценить влияние тех или иных факторов на состояние государственных финансов, а также для осуществления мероприятий, направленных на своевременное исполнение расходов бюджета в течение финансового года.
Опыт разработки методики планирования временных кассовых разрывов при исполнении государственного бюджета Республики Саха (Якутия)
Методика по планированию кассовых разрывов, разработанная в РС(Я)
Данная методика используется для прогнозирования сроков наступления временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ, для оценки их величины и длительности.
Разработанная методика носит полностью формализованный характер. Основным достоинством такого подхода является простота расчета величины временного кассового разрыва и возможность оперативно оценить способность субъекта РФ по проведению мероприятий, обеспечивающих формирование источников и объемов финансирования временного кассового разрыва.
Методика планирования временных кассовых разрывов основывается на прогнозе поступления и расходования средств бюджета на прогнозируемый период, оценке исполнения бюджета за истекший период финансового года.
В качестве исходных данных для проведения расчета используются финансовая отчетность об исполнении бюджета РС(Я), а также данные по долговым обязательствам, составляющим государственный долг республики, прогнозные данные по поступлению доходов, утвержденная бюджетная роспись расходов с учетом вносимых изменений.
Так, анализ поступления доходов в республиканский бюджет за 2003 и 2004 годы показывает:
1) основной удельный вес в доходах приходится на налоговые доходы – 36,8%, неналоговые доходы составляют 30% и безвозмездные перечисления из федерального бюджета – 32%;
2) объем налоговых доходов зависел от ежегодно устанавливаемых законом о федеральном бюджете нормативов отчислений в бюджет субъекта и от распределения этих нормативов между государственным и местными бюджетами. В налоговых доходах определяющими являются налог на прибыль, НДФЛ, налог на добычу полезных ископаемых, на долю которых приходится более 80% поступлений. Но если НДФЛ поступает относительно равномерно в течение месяца, то есть ежедневно, налог на добычу полезных ископаемых и налог на прибыль поступают ежемесячно, разовыми суммами в последние дни месяца;
3) в неналоговых доходах основными поступлениями является арендная плата от сдачи в аренду государственного имущества, которая составляет 90% неналоговых доходов. В соответствии с договорами средства поступают до 27 числа каждого месяца;
4) средства из федерального бюджета в виде финансовой помощи поступают ежемесячно в первой декаде месяца в рамках утвержденных ассигнований.
В течение финансового года доходы государственного бюджета формируются неравномерно, в 2003–2004 гг. колебания удельного веса ежемесячных доходов по отношению к среднегодовым составляли по месяцам от 5% до 15%, то есть отличались в три раза.
Анализ показывает, что наименьший удельный вес доходов приходится на январь, всего около 5%. Наибольшим удельным весом характеризуется декабрь – 15% (2003 г.) и август – 10% (2004 г). За 2003 г. среднемесячное поступление доходов республиканского бюджета составило 2666 млн. рублей, максимальное отклонение от среднемесячного поступления наблюдается в декабре, отклонения составили от 27 млн. рублей до 2052 млн. рублей. За 2004 год среднемесячное поступление доходов составило 2723 млн. рублей, отклонения составили от 66 млн. рублей в июне до 1718 млн. рублей в апреле.
В целях постоянного мониторинга и уточнения оценки величины и сроков наступления временных кассовых разрывов планирование временных кассовых разрывов осуществляется в три этапа:
1) среднесрочное планирование;
2) текущее планирование;
3) оперативное планирование.
Среднесрочное планирование осуществляется в период формирования прогноза государственного бюджета РС(Я) на предстоящий финансовый год. Прогноз величины и сроков наступления временных кассовых разрывов на предстоящий финансовый год основывается на основе опыта прошлых лет, потребностей в финансовых средствах на осуществление расходов сезонного характера на обеспечение досрочного завоза грузов для государственных нужд, расходов на оплату отпускных и проезда работников бюджетной сферы в отпуск, проведения капитальных расходов, расходов в области сельского хозяйства и рыболовства, ограниченные сроки осуществления которых обусловлены климатическими условиями, ограниченными сроками транспортной доступности и географическими особенностями расположения республики.
Текущее планирование осуществляется в период формирования и утверждения поквартальной бюджетной росписи на текущий финансовый год в рамках принятого Закона о государственном бюджете РС(Я). Оценка величины и сроков наступления временных кассовых разрывов производится ежеквартально за 10 дней до наступления следующего квартала. Она основывается на кассовом плане доходов и кассовом плане расходов, подготавливаемых Минфином РС(Я), в которых учитываются итоги исполнения бюджета за истекший период и изменения, внесенные в бюджетную роспись.
Оперативное планирование осуществляется ежемесячно в период разработки месячного кассового плана доходов и расходов, учитывающих итоги исполнения бюджета за истекший период и внесенные изменения в бюджетную роспись. На данном этапе уточняется и определяется величина временного кассового разрыва, готовятся решения по проведению финансирования временного кассового разрыва в необходимых объемах и на определенные цели.
На каждом этапе планирования итоги оценки величины и сроков временных кассовых разрывов используются для предварительной подготовки и проведения мероприятий по определению источников и объемов финансирования временных кассовых разрывов, подготовке и принятию своевременных решений Правительства РС(Я) для обеспечения ритмичного исполнения расходов государственного бюджета республики.
Этапы планирования включают в себя осуществление следующих процедур:
– разработка прогноза доходов;
– разработка прогноза расходов;
– оценка величины и сроков наступления кассовых разрывов.
Разработка прогноза доходов
1. На основании поквартальной бюджетной росписи доходов осуществляется разработка кассового плана доходов государственного бюджета. Кассовый план доходов включает разделы:
а) налоговые доходы по видам налогов,
б) неналоговые доходы по видам,
в) безвозмездные поступления из федерального бюджета по видам финансовой помощи,
г) возврат выданных из государственного бюджета кредитов,
д) источники финансирования дефицита бюджета по видам,
е) поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности.
2. Месячная разбивка кассового плана по всем видам доходов осуществляется на основании анализа динамики поступления предыдущих лет, за истекший период текущего финансового года, планов заимствования по источникам финансирования дефицита бюджета, планов поступления финансовой помощи из федерального бюджета, прогнозного плана приватизации государственного имущества, решений акционерных обществ о выплате дивидендов и иных решений, определяющих источники поступлений доходов.
3. Ежемесячно в кассовом плане отражается фактическое выполнение месячного прогноза за предыдущий период, выводится отклонение по каждому виду доходов в абсолютной сумме, в процентах. Проводится анализ месячного исполнения, выявляются причины отклонений от прогноза (поступление недоимки, авансовые перечисления, возврат налогов, изменение экономики предприятия).
4. На основании проведенного анализа производится корректировка прогнозных планов поступлений доходов годовых назначений, квартальных, месячных. В случае перевыполнения плана поступлений доходов по налоговым доходам в предыдущем периоде корректировка производится в сторону увеличения, невыполнение доходов – в сторону уменьшения по каждому виду доходов.
5. Разработка кассового плана доходов является основанием для разработки месячных лимитов по доходам. Месячный прогноз доходов осуществляется на основании сроков уплаты налогов в соответствии с налоговым законодательством, планируемых поступлений из федерального бюджета, сроков уплаты арендной платы в соответствии с заключенными договорами. Также при разработке месячного прогноза доходов учитываются остатки средств бюджета на бюджетном счете на начало месяца.
Разработка прогноза расходов
1. На основании поквартальной бюджетной росписи расходов осуществляется разработка кассового плана расходов государственного бюджета. Кассовый план расходов включает в себя уточненные объемы ассигнований, лимиты бюджетных обязательств на прогнозируемый период (квартал, месяц) по разделам, подразделам бюджетной классификации с выделением объемов на выплату заработной платы, на финансирование мероприятий по досрочному завозу грузов для государственных нужд, на финансирование мероприятий по господдержке сельского хозяйства, на финансирование капитальных расходов, на финансирование мероприятий целевого бюджетного фонда, иных необходимых прямых, централизованных расходов бюджета.
2. При уточнении указанных планируемых расходов учитывается анализ динамики произведенных расходов за аналогичный период предыдущего финансового года.
3. Проводится анализ исполнения расходов государственного бюджета за истекший период текущего финансового года.
4. Учитывается остаток бюджетных средств на начало месяца.
5. Учитываются расходы на погашение долговых обязательств в прогнозируемый период за счет средств, поступивших в результате проведения мероприятий в рамках утвержденной Программы заимствований на текущий финансовый год.
Оценка величины и сроков наступления кассовых разрывов
На каждом этапе на основе разработанных кассовых планов доходов и расходов государственного бюджета производится оценка величины и сроков наступления кассовых разрывов.
1. На этапе текущего планирования расчет оценки величины кассовых разрывов на квартал производится по следующей формуле:
Кро = Ро – До – Ифд,
где
Кро – объем средств, составляющих величину кассового разрыва, в случае положительного значения,
Ро – объем расходов в соответствии с квартальной бюджетной росписью,
До – объем доходов в соответствии с квартальной бюджетной росписью,
Ифд – источники финансирования дефицита бюджета, планируемые на прогнозируемый период.
Сроком наступления кассового разрыва считается период, в котором расчетная величина Кро приобретает положительное значение.
2. На этапе оперативного планирования расчет оценки величины кассовых разрывов на месяц производится по следующей формуле:
Кр1 = Р1 – Д1 – Ифд1 – Онм,
где
Кр1 – объем средств, составляющих величину кассового разрыва, в случае положительного значения,
Р1 – объем расходов на прогнозируемый месяц в соответствии с квартальной бюджетной росписью,
Д1 – объем доходов на прогнозируемый месяц в соответствии с квартальной бюджетной росписью,
Ифд1 – источники финансирования дефицита бюджета, планируемые на прогнозируемый месяц,
Онм – остаток средств на счетах бюджета на начало месяца.
Сроком наступления кассового разрыва считается месяц, в котором расчетная величина Кр1 приобретает положительное значение.
Оценки Кро и Кр1 применяются для планирования объема средств финансового резерва, используемого как источник покрытия кассового разрыва.
