Начало реформе местного самоуправления было положено принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее — Закон № 131-ФЗ). Для исполнения данного закона Законодательным собранием Краснодарского края было принято 218 законов и 132 постановления. Это нормативно-правовые акты, касающиеся определения порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период, бюджетного устройства и бюджетного процесса, межбюджетных отношений, наделения органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края отдельными государственными полномочиями, а также установления границ муниципальных образований края, разграничения имущества между муниципальными образованиями и т. д.
Однако подготовка правовой базы — это первый шаг на пути реформы. Практика показала, что без решения двух главных задач: кадров, обученных работать в новых правовых условиях, и обеспечения экономических основ местного самоуправления — сдвинуть дело с мертвой точки на местах невозможно.
Образование
Подготовка кадров началась с проведения обучающих семинаров для руководителей и депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, руководителей общественных объединений. В прошлом году было проведено 27 еженедельных учебных семинаров. Обучение прошли 1382 человека. Это те люди, которые непосредственно участвуют в реализации реформы местного самоуправления и создают условия для устойчивого социально-экономического развития Краснодарского края.Программами учебных семинаров охвачены все основные направления реализации вопросов местного значения. Темы лекций посвящены правовым, экономическим и практическим вопросам. В ходе учебы выявляются проблемные моменты и вырабатываются пути их решения. В качестве лекторов привлекаются депутаты Законодательного собрания, а также руководители департаментов, структурных подразделений администрации края. Проводятся круглые столы и практические занятия с выездом в муниципальное образование, где ранее обсужденные на лекциях проблемы рассматриваются на конкретных примерах.
Кроме того, Законодательным собранием совместно с администрацией Краснодарского края систематически ведется мониторинг реализации на территории региона Закона № 131-ФЗ, оказывается методическая и практическая помощь муниципальным образованиям в решении вопросов местного значения. Комитеты Законодательного собрания края по финансово-бюджетной и налоговой политике, экономической политике, предпринимательству, финансовым рынкам и внешнеэкономическим связям, по местному самоуправлению, административно-территориальному устройству и социально-экономическому развитию территорий проводят выездные заседания, на которых изучаются вопросы финансового обеспечения полномочий сельских поселений.
Новый опыт: научно-практические конференции
На встречах в муниципальных образованиях поступает много жалоб на несбалансированность объема полномочий и размеров бюджетного финансирования. В целом проводимая в крае бюджетная и налоговая политика обеспечила увеличение собственных доходов бюджетов поселений за трехлетний период более чем в 2,2 раза — до 5,8 млрд рублей, но это не предел. Изучение данного вопроса позволило сделать вывод, что во многих случаях проблема недостаточности средств муниципальных бюджетов носит искусственный характер. Органы местной власти зачастую из-за нехватки соответствующего опыта слабо работают с налогооблагаемой базой, теряют из-за этого часть потенциальных бюджетных поступлений, не могут планировать свое перспективное развитие.Данное обстоятельство подтолкнуло нас к организации зональных научно-практических конференций по теме «Обеспечение экономических основ местного самоуправления». На сегодняшний день их проведено уже девять. В работе конференций участвуют депутаты кубанского парламента, руководители органов исполнительной власти края, главы муниципальных образований, руководители представительных органов муниципальных образований, главы и депутаты городских и сельских поселений, ведущие ученые кубанских вузов. Цель конференций — помочь поселениям навести порядок в финансовой сфере, определить дополнительные доходные источники для пополнения местных бюджетов и резервы для развития экономики. Но, пожалуй, самая главная и важная задача — научить органы местного самоуправления делать это самостоятельно.
Перед каждой конференцией проводится большая подготовительная работа. Специалисты различных краевых служб и ведомств вместе с органами местного самоуправления в течение месяца детально, с использованием различных методик изучают и просчитывают потенциал территории, типичной для определенной зоны края. Они рассматривают общую характеристику поселения: границы, площадь земель, наличие природных ресурсов и степень их использования, численность и структуру населения, состояние инфраструктуры. На местах предметно изучается развитие наиболее значимых для поселения видов экономической деятельности, рассматриваются основные характеристики финансово-хозяйственной деятельности предприятий. Определяются малоразвитые отрасли и отрасли, теряющие свои позиции в экономике поселения и района. Также специалисты знакомятся с уровнем развития личных подсобных и крестьянско-фермерских хозяйств, инвестиционной деятельностью на территории поселения, информацией об участии в краевых и федеральных целевых программах, уровнем доходов населения и характером использования трудовых ресурсов.
Отдельно изучается экономическая и финансово-бюджетная политика органов местного самоуправления. Здесь рассматриваются стратегия развития поселения, принятые индикативный план и программы социально-экономического развития муниципального образования. Учитываются меры по созданию условий для развития предпринимательства и инвестиционной деятельности, тщательным образом изучается процесс формирования доходной части бюджета поселения, производится оценка эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными и краевыми структурами по администрированию поступлений доходов в местный бюджет.
Далее в ходе конференций проходит ознакомление с собранным материалом, озвучиваются предложения или рекомендации по оздоровлению ситуации, которые затем совместно обсуждаются разработчиками, представителями муниципальных образований и местными хозяйственниками. Зачастую возникают жаркие дискуссии по тем или иным вопросам, которые впоследствии приводят к выработке нескольких вариантов решения.
Надо сказать, что изначально было решено проводить такие конференции по зональному принципу, чтобы присутствующие на них представители соседних муниципалитетов с аналогичными социально-экономическими условиями могли использовать эти наработки для собственного развития. Уже первый опыт такой работы показал, что самой главной проблемой является слабое знание реального потенциала доходной базы своего бюджета. К примеру, в поселениях не должно быть бесхозной земли или домовладений — самых очевидных объектов налогообложения. Земли поселений в первоочередном порядке должны предоставляться тем, кто хочет строить жилье, заниматься личным подсобным хозяйством — это дополнительный доход местного бюджета.
В недостаточной мере главы и депутаты сельских поселений представляли свои обязанности и возможности в плане стимулирования экономической деятельности на подведомственной территории. В ходе конференций специалисты показывали им на конкретных примерах, какие меры можно принять для того, чтобы местные предприятия могли полностью загружать имеющиеся производственные мощности, модернизировать их, открывать новые цеха и линии. Большое внимание уделялось имеющимся возможностям привлечения инвесторов, использования природного потенциала территории.
Результаты конференций
Сегодня уже можно говорить о результатах реализации выработанных на конференциях рекомендаций. Во всех муниципальных образованиях были утверждены планы мероприятий, направленные на увеличение наполняемости бюджетов, выявление внутренних резервов, возможной экономии расходов.В сельских поселениях Успенского района, где в феврале 2008 года состоялась первая конференция, специалисты администраций ежедневно анализируют данные о поступлениях в бюджеты поселений, постоянно уточняют реестры объектов налогообложения и налогоплательщиков. Межведомственные комиссии и мобильные группы ведут работу по выявлению бесхозяйного имущества, невостребованных и неиспользуемых земельных участков и долей, работодателей, не регистрирующих наемных работников. Таким образом, в минувшем году бюджетная задолженность сократилась вдвое, в консолидированный бюджет района дополнительно поступило 7,9 млн руб., а за пять месяцев 2009 года — 2,2 млн руб.
В сельских поселениях Новопокровского района в ходе инвентаризации земельных участков и корректировки реестров налогоплательщиков и арендаторов земель в 2008 году сумма сбора арендной платы за землю выросла на 21 %, земельного налога — на 35 %.
В сельских поселениях Мостовского района выполнение рекомендаций научно-практической конференции позволило увеличить объем собственных доходов поселений в 2008 году на 15 млн руб., что составило 28,6 % к предыдущему году.
В сельских поселениях всех муниципальных образований, принимавших участие в работе научно-практических конференций, активизировалась работа по поддержке малого сельхозтоваропроизводителя: организуются рынки по торговле сельхозпродукцией, ведется закладка культурных пастбищ, выделяются дополнительные земельные участки. Развернута работа по подготовке ряда инвестиционных проектов в области переработки сельхозпродукции, строительства, рекреационно-туристической деятельности, производства стройматериалов.
Поддержка личных подсобных хозяйств
Главная задача, которая стоит перед местным самоуправлением — обеспечить высокий уровень жизни населения, создать условия для обеспечения роста доходов на каждого трудоспособного жителя поселения. Один из способов решения данной задачи — активное развитие личных подсобных хозяйств (ЛПХ).На основе Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» были разработаны краевой закон «О государственной поддержке развития личных подсобных хозяйств на территории Краснодарского края» и соответствующая целевая программа. На первом этапе реализации этих документов было сложно. Приходилось встречаться с людьми, рассказывать им о целях и задачах поддержки ЛПХ. Нужно было донести до людей, что сейчас не время сидеть сложа руки и ждать, что кто-то решит наши проблемы.
Главным для нас на тот момент было оказание поддержки сельским семьям, оказавшимся в трудном положении. Но мы понимали, что многие семьи, почувствовавшие интерес к этой деятельности, захотят развиваться и дальше. Поэтому мы поставили своей задачей формировать такие правовые и организационные условия, при которых бы личные подворья работали не только на самообеспечение семьи, но и поставляли свою продукцию на рынок. В текущем году на эти цели будет направлено около 1 млрд руб. Несмотря на все финансовые катаклизмы мы запланировали эту сумму в бюджете и не намерены ее сокращать.
Уже сегодня можно сказать, что такая политика оправдала себя. За последние три года поголовье крупного рогатого скота на подворьях выросло на 14 %, коров — на 5 %, свиней — на 9 %, овец и коз — на 29 %. Существенно увеличилась реализация продукции заготовительным и перерабатывающим предприятиям: молока — в полтора раза, мяса — более чем в два раза, овощей — в два с половиной раза, плодов и ягод — почти в пять раз.
Однако главное — не только экономические успехи, но и то, что у людей появилась перспектива, желание не просто производить продукцию, но и вкладывать силы и деньги в развитие своего дела. С 2006 года по настоящее время владельцы подворий оформили кредитов на развитие производства почти на 5 млрд руб.
Продовольственная безопасность
Политика края по господдержке ЛПХ основывается также на убеждении, что это кратчайший путь выхода России из состояния продовольственной зависимости. Сегодня сложилась ситуация, угрожающая национальной безопасности нашей страны. Россия импортирует даже ту продукцию, которую в состоянии без особых проблем производить сама. И ее объемы постоянно растут. По данным Росстата, в 2008 году было ввезено свыше 1 млн 700 тыс. тонн мяса, причем за последние семь лет, с 2002 года, объемы импорта увеличились в полтора раза. В больших объемах ввозятся картофель (570 тыс. тонн, рост за семь лет свыше 270 %), томаты (685 тыс. тонн, рост 376 %), лук и чеснок (500 тыс. тонн), яблоки (более 1 млн тонн, рост 290 %), виноград (свыше 400 тыс. тонн, рост более 400 %).Между тем природно-климатические условия территорий Южного федерального округа позволяют в полном объеме обеспечить потребности населения России в плодоовощной продукции. Однако на пути к этому стоит глобальная проблема — сбыт произведенной продукции. Крупные торговые организации не хотят напрямую работать с подворьями — им необходимы большие объемы, поскольку закупка продукции у малого фермера или владельца ЛПХ повышает их затраты на логистику товара и снижает прибыль. Самостоятельная реализация в большинстве случаев также малореальна, и эта ниша стала заполняться посредниками, извлекающими из сложившейся ситуации сверхприбыль. В итоге страдают все: и переплачивающий за продукцию горожанин, и сельхозпроизводитель, не получающий должной компенсации за свой тяжелый труд.
Мы внимательно изучили мировой опыт и с учетом его и российской специфики разработали и направили в 2008 году в Государственную Думу РФ проект федерального закона «Об оптовых сельскохозяйственных продовольственных рынках». Он рассчитан на создание механизма, дающего возможность малым сельхозтоваропроизводителям оптом и по приемлемой цене реализовывать произведенную продукцию. Тем самым ликвидируется большое число посредников, создаются предпосылки для снижения теневого оборота сельхозпродукции и увеличения налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.
К сожалению, на первом этапе Правительство РФ представило отрицательное заключение на наш законопроект. Но это нас не остановило, и в конце концов мы добились того, что предложение о необходимости его принятия нашло понимание со стороны Президента РФ Д. А. Медведева, который поручил правительству тщательнее проанализировать законопроект. Мы надеемся, что поддержка президента и Федерального Собрания, с которым в мае текущего года Законодательное собрание края подписало Соглашение о взаимодействии в федеральном законодательном процессе, позволит ускорить процесс принятия этого важного для всей страны закона.
Новые высоты
Результаты, которые мы сегодня имеем, свидетельствуют, что значительная часть подворий ориентируется уже не только на свои потребительские нужды, но и на товарное производство. Таким образом, встает вопрос о дальнейших перспективах развития ЛПХ. В ходе встреч с населением мы видим, что у людей появляется желание стать полноценными субъектами предпринимательской деятельности с бόльшими правами и возможностями. «Я хочу быть предпринимателем и платить налоги, но чтобы и государство имело обязательства передо мной. Мне нужно развиваться, брать кредиты, передать хозяйство детям по наследству», — так на одной из встреч заявил хозяин подворья. Его желание вполне понятно.Для расширения масштабов производства у многих возникает необходимость привлечения наемной рабочей силы. Отдельным хозяевам не хватает предусмотренных законом для данной формы хозяйствования земельных площадей, залоговой базы для привлечения кредитов. Для банков предпочтительнее тот хозяин, который зарегистрировал должным образом свое имущество: землю, скот, средства механизации, то есть сам сформировал крепкую залоговую базу. Обычному владельцу ЛПХ, которому нечего предъявить кроме выписки из похозяйственной книги, без кредитов развиваться дальше будет гораздо сложнее.
Можно констатировать, что сегодня «товарная» группа ЛПХ переросла прежние рамки. Возникает необходимость стимулирования дальнейшего развития таких хозяйств путем перехода к организационно-правовым формам ведения предпринимательской деятельности. Поэтому на майской сессии Законодательное собрание края внесло изменения в краевой закон «О государственной поддержке развития личных подсобных хозяйств на территории Краснодарского края». Они предусматривают, что с 1 января 2010 года большая часть мер государственной поддержки будет распространяться только на индивидуальных предпринимателей, вставших на налоговый учет. Они смогут получать субсидии на приобретение племенных и товарных животных, возмещение части затрат на производство животноводческой продукции, строительство теплиц, закладку садов и виноградников и ряд других расходов. Зарегистрировавшиеся в качестве предпринимателей сельхозтоваропроизводители смогут стать плательщиками единого сельхозналога.
Разумеется, ждать, что сразу появится масса желающих стать предпринимателями, не приходится. Человек должен тщательно все обдумать, взвесить все обстоятельства, просчитать свои возможности. Но есть уверенность, что решение о переходе в статус предпринимателя примут очень многие из тех, кто уже давно и основательно встал на ноги, кто хочет и далее расширять свой семейный бизнес и передать его по наследству детям. Таких семей на Кубани немало — речь идет о десятках тысяч подворий.
Что касается тех людей, которые предпочтут не менять свой нынешний статус, им также будет оказываться государственная помощь, но в иных формах и объемах. А именно: они смогут рассчитывать на возмещение процентной ставки по полученным кредитам, ежегодный ветеринарный осмотр скота и птицы, выделение дополнительных земельных участков для производственной деятельности. В соответствии с краевыми целевыми программами для них также будут создаваться культурные пастбища вблизи населенных пунктов, совершенствоваться система реализации продукции и система обеспечения кормами. Такие изменения формируют условия, при которых люди с активной жизненной позицией получат возможность создавать высокоорганизованные хозяйства нового типа. В этом мы видим значимую и весьма необходимую на сегодняшний день антикризисную меру.
Особо хочу подчеркнуть, что такая перестройка малого сельхозтоваропроизводителя в сочетании с созданием системы оптовых сельскохозяйственных продовольственных рынков будет являться мощным рычагом поддержки финансовых основ местного самоуправления. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ и краевым законом «О бюджетном процессе в Краснодарском крае» 30 % суммы сельхозналога зачисляется в бюджеты сельских поселений и 60 % — в бюджеты муниципальных районов. Сейчас это небольшие суммы, но с расширением круга налогоплательщиков год от года они будут становиться все более значительными.
