Данные структуры имеют разную специфику, но все они прошли через схожие стадии: от недоверия и непонимания к признанию и уважению. К двухтысячным годам многие из них завоевали авторитет и превратились в интеллектуальную опору для политиков и чиновников.
Первоначально отношения с финансистами старой закалки у экспертного сообщества складывались непросто. В Советском Союзе сформировался слой высокопрофессиональных руководителей и специалистов Минфина, которые с некоторым недоверием отнеслись к появившимся «ниоткуда» независимым аналитикам: те находили в себе смелость рассуждать на темы, которые всегда были вотчиной профессионалов.
Разумеется, научная и методологическая поддержка Минфину была необходима всегда. Но для этих целей у него был НИФИ — научно-исследовательский финансовый институт Министерства финансов, значение которого для отечественной финансовой системы переоценить невозможно. Он был создан в 1937 году для научного обобщения основных вопросов теории и практики советских финансов в целях оказания помощи финансовым органам. Уже в новое время в центре внимания НИФИ оказался комплекс проблем, связанных с обеспечением функционирования экономики России в рыночных условиях, включая бюджетное законодательство и бюджетную политику.
Впрочем, у новых экспертных структур были свои преимущества: организационная независимость от исполнительной власти, гибкий и качественный интеллектуальный ресурс. «Привлечение экспертного сообщества — это по сути передача на аутсорсинг части деятельности госоргана, требующей более глубоких знаний либо углубленного анализа состояния дел в той или иной сфере, — говорит директор Центра исследования бюджетных отношений (ЦИБО) А. С. Бараховский. — В условиях постоянно проводимых реформ глубокий анализ развития ситуации нужен практически постоянно, поэтому привлечение экспертов, профессионально занимающихся той или иной темой, оправданно».
Безусловно, первой ласточкой можно считать Институт экономики переходного периода, который был основан в 1990 году. В первые годы деятельности его вряд ли можно было назвать в полной мере независимым, учитывая, что основатель ИЭПП Е. Т. Гайдар занимал высокие должности в российском правительстве. Сегодня это одна из наиболее авторитетных независимых некоммерческих научно-исследовательских организаций в России, ставшая к тому же мощной кузницей экономических кадров для власти.
Миссии экспертных сообществ
Говоря об экспертных структурах, нельзя не затронуть тему их миссий. То, как именно формулируется миссия организации, — крайне важный индикатор, отражающий ключевые общеполезные цели, на которые она ориентируется в своей деятельности.Среди первых независимых экспертных структур, четко обозначивших свою миссию, был Фонд «Институт экономики города». В числе сегодняшних приоритетов деятельности Фонда в сфере публичных финансов — внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат; переход от финансирования бюджетной сети к финансированию бюджетных услуг; обеспечение деятельности автономных учреждений; разработка долгосрочных комплексных документов социально-экономического планирования территорий и т. д.
«Миссия Института экономики города — это содействие внедрению современных методов государственного и муниципального управления, позволяющих предоставлять с максимально возможной эффективностью государственные и муниципальные услуги, которые в наибольшей степени отражают приоритеты и потребности населения. В конечном счете основной целью деятельности института является создание благоприятных условий для развития и реализации человеческого потенциала в России», — поясняет консультант Фонда «ИЭГ» М. В. Маслова.
Несколько иначе, с упором на научные методы, формулирует свою миссию Центр экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР): она заключается в проведении экономических исследований для содействия экономическому и социальному развитию России. Исследователи Центра, основанного в 2000 году, используют современные научные методы для анализа мер экономической и социальной политики, на основе которого они предлагают идеи и рекомендации российским органам власти и бизнесу.
Особенный интерес представляют проекты Центра, связанные с развитием федерализма, межбюджетных отношений, исследованиями региональной экономики. Отдельно можно отметить проект, оконченный в 2006 году и направленный на совершенствование аналитического инструмента, используемого Минфином России в процессе планирования и осуществления политики в области региональных финансов. ЦЭФИР реализует и прикладные проекты для конкретных регионов, включая разработку программ социально-экономического развития.
Институт реформирования общественных финансов (ИРОФ) уже в течение семи лет тесно сотрудничает с органами власти всех уровней. Во второй половине 2009 года акценты его деятельности сместились в сторону обоснования новой волны реструктуризации бюджетной сети, повышения эффективности бюджетных расходов, в том числе через повышение качества финансового менеджмента, перевода бюджетных учреждений в автономные, более продуманного формирования государственных и муниципальных заданий.
«Наш институт всегда рассматривал свою миссию как повышение качества управления государственными и муниципальными финансами и государственного управления в целом путем формирования научно обоснованных решений и активизации взаимодействия различных участников этого процесса: органов публичной власти разного уровня, финансистов в широком смысле этого слова, научных и образовательных учреждений, консультационных компаний», — подчеркивает директор ИРОФ В. В. Климанов.
Своеобразный синтез авторитетного и независимого экспертного мнения с близостью к власти являет Институт современного развития (ИнСоР). После учреждения института в марте 2008 года Д. А. Медведев, избранный президентом страны, возглавил его попечительский совет. Председатель правления института — известный экономист И. Ю. Юргенс, а в числе его ведущих экспертов такие фигуры, как Е. Ш. Гонтмахер, В. А. Мау, А. А. Аузан, Л. И. Якобсон.
«Наша миссия — упорно твердить о необходимости возврата ко всем структурным реформам, отложенным в России в экономически “тучные” годы, и предлагать варианты решения тех или иных проблем. Мы это делаем по пенсионной системе, реструктуризации сектора социальных услуг, муниципальным финансам, бюджетному процессу, налоговой политике», — подчеркивает советник ИнСоР Н. И. Масленников. Как объясняют в Институте, в числе его приоритетов в настоящее время — два стартующих проекта. Первый носит название «Россия XXI века: образы желаемого завтра». Второй будет посвящен структурной модернизации национальной финансовой системы в контексте корректировок Концепции-2020, необходимых с учетом кризиса. Кроме того, принципиальными направлениями остаются предложения по стратегии социально-экономического развития регионов и «перезагрузке» социального сектора.
Руководитель Центра фискальной политики Г. В. Курляндская определяет миссию своей организации как содействие становлению в России и других странах с переходной экономикой прозрачной системы общественных финансов на всех уровнях власти. «За девять лет работы мы многого добились, но предстоит сделать еще больше. В свете реформ наша миссия не меняется, меняются задачи, способствующие ее выполнению, — полагает она. — Например, в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса все субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны использовать в бюджетном процессе новый инструмент — государственное задание. А это и есть один из важнейших инструментов повышения прозрачности бюджетной системы». Сейчас Центр помогает органам власти разрабатывать стандарты (требования к качеству) бюджетных услуг, нормативы финансового обеспечения данных услуг для основных типов бюджетных учреждений.
«Свою миссию еще при создании организации мы сформулировали так: содействовать совершенствованию государственного и муниципального управления в условиях быстро изменяющейся финансово-экономической системы России на основе лучшей российской и зарубежной практики. До сего дня мы не сомневаемся в правильности формулировки, — отмечает директор ЦИБО А. С. Бараховский. — Мы стараемся быть полезными государству и обществу, работаем в направлении внедрения концептуально верных идей методами, которые будут наиболее приемлемы для государственного сектора».
В последние годы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях ЦИБО наиболее активно вел работу в направлениях содействия переходу к программно-целевому бюджетированию, оптимизации финансового планирования, реструктуризации бюджетного сектора, повышения качества услуг. По словам Бараховского, сейчас наблюдается определенная разобщенность в работе финансовых подразделений и органов управления отраслями в пределах публично-правовых образований, а также во взаимодействии финансовых служб субъектов Федерации и муниципальных образований. «В рамках некоторых проектов нам удается эту разобщенность устранять. Данная роль для нас тоже очень важна», — подчеркивает он.
Эксперты и власть
Не менее интересен вопрос о том, как все вышеперечисленное востребуется теми, для кого экспертные организации призваны служить интеллектуальной опорой и поддержкой, а именно властью. Примечательно, что даже в ИнСоР — организации, попечительский совет которой возглавляет президент страны, не вполне удовлетворены текущим положением дел. «Уровень взаимодействия власти и негосударственных экспертных структур остается все еще очень неровным, — говорит Масленников. — По отдельным, как правило, узкопрофессиональным вопросам его, пожалуй, можно зачесть как в целом удовлетворительный. Те же, например, решения по расширению возможностей для инвестирования пенсионных накоплений были приняты не без давления экспертного сообщества. Но там, где требуется корректировка курса, выходящая на политический уровень, как, скажем, в случае с повышением “отреформированного” ЕСН, диалог складывается натужно и формально: обе стороны к коммуникациям в ходе широкой общественной дискуссии готовы слабо».В Институте экономики города плотность работы с исполнительной властью оценивают более позитивно. «Уровень взаимодействия власти и негосударственных экспертных структур, работающих в сфере государственных и муниципальных финансов, социальной политики, а также реализации мероприятий бюджетной и административной реформы, в настоящее время достаточно высок, — отмечает Маслова. — Указанные экспертные организации, включая наш институт, привлекаются для разработки нормативно-правовых актов и аналитических материалов по отдельным актуальным вопросам управления региональными и муниципальными финансами, формирования предложений по изменению действующего законодательства».
В ИРОФ отмечают, что в сложившихся кризисных условиях 2009 года спрос на интеллектуальную продукцию со стороны власти в целом упал. «Сейчас нужно прежде всего решать задачи, менее нацеленные на достижение каких-то стратегических целей, — полагает Климанов. — В то же время о них нельзя забывать даже в столь тяжелые времена. В будущем, когда начнется экономический подъем, выиграют именно те, кто в своих действиях не ориентировался лишь на текущие нужды».
Впрочем, трудности в экономике способствовали тому, что услуги некоторых экспертных структур стали более востребованными. «В период кризиса спрос на наши консультации со стороны органов власти возрос: мы тесно работаем с антикризисной комиссией под руководством И. И. Шувалова, оказываем регулярную техническую помощь Департаменту межбюджетных отношений Минфина России, региональным и местным органам власти», — говорит руководитель ЦФП Курляндская.
«Сейчас по некоторым вопросам объективно нужно более плотное взаимодействие с властью, например в рамках участия экспертов в работе совещательных органов, экспертизы проектов документов, — полагает руководитель ЦИБО. — При этом хотелось бы не только иметь возможность высказывать свое мнение по той или иной проблеме, но и понимать, как дальше развивается ситуация, учитывается это мнение или нет, какие есть контраргументы». Ведь, как замечает Бараховский, эксперты могут оказывать реальную помощь не только в разработке концептуально новых управленческих и финансовых технологий, но и в создании положительного отношения к ним в среде служащих, в максимально быстром и эффективном внедрении новых элементов в практику.
