На сайте журнала есть библиотека статей, посвященная реформе местного самоуправления. Ознакомиться со списком материалов можно здесь.
В Омской области для решения этих вопросов созданы межведомственная комиссия по делам местного самоуправления и рабочая группа по подготовке проектов нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления.
Наталья ФРОЛОВА, первый заместитель председателя правительства Омской области, министр финансов Омской области, доктор экономических наук
Формирование территориальной основы местного самоуправления
30 июля 2004 года принят Закон Омской области «О границах и статусе муниципальных образований Омской области». Изменение перечня территориальных образований привело к необходимости внести поправки и дополнения в Закон Омской области «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения».
Статистика
С 2006 года Омская область будет включать в себя 424 муниципальных образования.
Из них вновь образованных муниципальных образований – 391, в том числе:
– городских поселений – 26;
– сельских поселений – 365.
Для формирования вновь образованных органов местного самоуправления принят ряд законов Омской области («О численности депутатов, сроках полномочий представительных органов первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований Омской области», «О внесении дополнений и изменений в Закон Омской области «О выборах в органы местного самоуправления Омской области» и т. д.). Кроме того, подготовлен проект закона «О внесении изменений в Закон Омской области «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Омской области».
2 октября 2005 года прошли выборы депутатов представительных органов и глав местных администраций поселений. На эти цели в областном бюджете были заложены средства в сумме 56 млн. рублей.
Помимо этого областные органы власти взяли на себя решение всех вопросов организации и финансирования материально-технического обеспечения вновь образуемых органов местного самоуправления поселений, начиная от приобретения компьютерного оборудования, мебели, автотранспорта и заканчивая ремонтом помещений. На эти цели из областного бюджета направлено порядка 237 млн. рублей.
Правовое обеспечение реформы
В целях приведения областного законодательства в соответствие с федеральным, помимо уже называвшихся законов и проекта закона в сфере выборов в органы местного самоуправления и в сфере муниципальной службы, принято шесть законов Омской области.
Кроме того, 14 июля 2005 года Законодательным собранием области принят в первом чтении проект закона Омской области «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Омской области».
Проводится работа по подготовке проектов модельных муниципальных нормативных правовых актов и методических материалов. В настоящее время рабочей группой разработаны:
– проекты 38 модельных муниципальных нормативных правовых актов;
– необходимые рекомендации для органов местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений;
– два сборника, в которые включены проекты указанных модельных муниципальных нормативных правовых актов, а также различные методические материалы.
В мае – июне 2005 года все муниципальные образования (муниципальные районы) привели свои уставы в соответствие с требованиями 131-го закона.
Формирование имущественной основы
Область взяла на себя решение вопросов организации и финансового обеспечения разграничения государственной и муниципальной собственности, инвентаризации и оформления прав на муниципальное имущество.
Статистика
В перечень объектов, подлежащих закреплению в муниципальной собственности района, поселения, а также передаче из муниципальной собственности в собственность Омской области, вошли:
– 10 760 объектов недвижимого имущества (на 2961 из них составлены паспорта);
– 3656 земельных участков (оформлено 90 землеустроительных дел).
Разработаны и реализованы меры, направленные на то, чтобы сделать доступными процедуры оформления прав на объекты недвижимости всех форм собственности, включая льготные условия оформления прав на объекты недвижимости для отдельных категорий граждан, на период до 31 октября 2005 года.
Меры предусматривают работу выездных бригад по приему и выдаче документов на оформление технической и землеустроительной документации на объекты недвижимости, находящиеся в собственности граждан. Также предусматривается финансовая поддержка отдельных категорий граждан, пользующихся льготами в порядке, установленном правительством Омской области, по оформлению документов на объекты недвижимости. На поддержку отдельных категорий граждан по оформлению прав собственности по уплате госпошлины из областного бюджета предусмотрено 5 млн. рублей, на проведение техинвентаризации, паспортизации и землеустройства – 27 млн. рублей.
В муниципальные образования направлены копии документов, являющихся основанием возникновения права муниципальной собственности, а также материалы, разъясняющие порядок формирования пакета документов, необходимого для государственной регистрации права муниципальной собственности. Осуществляются консультации работников муниципальных образований. Проводится работа по оформлению прав собственности владельцами земельных долей (паев).
С целью выявления фактов использования земельных участков без надлежащим образом оформленных документов и применения к виновным мер административного воздействия формируется система муниципального земельного контроля. Разработано типовое положение о муниципальном земельном контроле. Соответствующие положения уже приняты в 15 районах области.
Завершены работы по кадастровой оценке земель промышленности и иного специального назначения, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов. Результаты оценки после согласования в Роснедвижимости будут утверждены нормативными актами. Подготавливаются сведения, необходимые для исчисления земельного налога на основе кадастровой стоимости земельных участков.
Работа по кадастровой оценке земли (и это будет являться проблемой для формирования местных бюджетов) завершится к декабрю 2005 года.
Статистика
Работа по кадастровой оценке земли оплачена в 2004 году за счет средств областного бюджета в сумме 3,9 млн. рублей и за счет средств муниципальных образований в сумме 4,8 млн. рублей.
Формирование финансово-экономической основы
В текущем году в каждом муниципальном районе созданы территориальные органы министерства финансов Омской области для организации системы кассового обслуживания исполнения местных бюджетов.
В ходе проведения выездных семинаров-совещаний производились расчеты бюджетной обеспеченности в условиях 2006 года и распределения средств фондов финансовой поддержки (на примере конкретных муниципальных районов и поселений в составе этих районов).
Среди муниципальных районов организована работа по составлению проектов бюджетов поселений. Это позволит вновь сформированным органам местного самоуправления в кратчайшие сроки принять собственные бюджеты и в 2006 год войти уже с ними.
До муниципальных образований доведены типовые положения о местных налогах: налоге на имущество физических лиц и земельном налоге. Готовятся рекомендации по установлению муниципальными районами корректирующего коэффициента К2 для ЕНВД.
В осеннюю сессию на рассмотрение Законодательного собрания Омской области вынесены проекты законов, утверждающие методику формирования и распределения региональных средств фондов финансовой поддержки (районов и поселений) на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, фонда компенсаций, фонда софинансирования социальных расходов, фонда муниципального развития, а также методику расчета «отрицательных трансфертов».
Также внесены проекты законов, наделяющие органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по финансовому обеспечению общеобразовательного процесса, предоставлению субсидий населению по оплате ЖКУ, опеке и попечительству.
Оказание социальной и специализированной медицинской помощи населению, которое ранее осуществлялось и за счет средств местных бюджетов, будет самостоятельно организовано Омской областью как субъектом РФ.
В рамках реализации Программы социально-экономической и финансовой стабилизации Омской области до 2005 года, разработанной совместно с Академией бюджета и казначейства:
– в конце 2004 года подготовлен типовой макет и методические рекомендации по разработке программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу;
– органам местного самоуправления оказывается методическая и консультативная помощь по разработке программ социально-экономического развития.
Производится паспортизация всех муниципальных образований области. Данные паспортизации будут использованы для определения налогового потенциала, расчета бюджетной обеспеченности, а также в целях перспективного планирования социально-экономического развития муниципального образования.
Организационно-кадровое обеспечение
В 2004 году в учебных заведениях на территории Омской области прошли подготовку, переподготовку и повышение квалификации 207 муниципальных служащих.
Статистика
В 2005–2006 годах планируется обучить около 1900 человек. В том числе:
– руководителей представительных органов муниципальных образований – 192,
– глав муниципальных образований – 390;
– муниципальных служащих – около 1300.
На эти цели в 2005 году в областном бюджете предусмотрены средства в сумме 5,2 млн. рублей. Бюджетами муниципальных образований предусмотрено около 1,5 млн. рублей.
Муниципальные образования области разработали планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации должностных лиц и муниципальных служащих. Организация их обучения в учебных заведениях области и г. Новосибирска осуществляется на основе заявок муниципальных образований.
Для организации работы по обучению муниципальных служащих создан отдел подготовки персонала (кадровый центр) управления по делам государственной гражданской службы Главного организационно-кадрового управления Омской области.
Проблемные вопросы
Омская область подготовила проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Это комплексный документ, который позволяет пакетно решить взаимосвязанные проблемы по реализации 122-го и 131-го федеральных законов. Основное внимание уделяется проблемам повышения доходной части местных бюджетов и устранению противоречий в федеральном законодательстве.
Что касается новых проблем, с которыми столкнулась область при реализации Федерального закона № 131-ФЗ, следует остановиться на следующем.
Сейчас инспекции ФНС по Омской области не располагают данными о налоговом потенциале в разрезе налогов по поселениям. Это препятствует оценке налогового потенциала поселений, применяемого при расчете объема финансовой помощи местным бюджетам.
Чтобы оперативно отслеживать указанную информацию, в финансовые органы субъектов Федерации и муниципальные образования необходимо централизованным методом внедрить специальную программу по электронному обмену информацией с налоговыми органами.
Вызывает опасение укрупнение налоговых инспекций и сокращение количества специалистов. Это автоматически влечет за собой ряд проблем.
Первая заключается в том, что соответственно укрупняется территориальная детализация налоговой отчетности. Сведения о начислении и поступлении налогов ведутся теперь только в целом по межрайонным инспекциям. По этой причине практически невозможно получить названные сведения в разрезе муниципальных районов. А про предоставление сведений в разрезе поселений вообще говорить не приходится.
Вторая проблема – это расширение аппарата поселений за счет сокращения аппарата федеральных служащих. Чтобы хоть что-то получать в свои бюджеты, поселения будут вынуждены вводить должность сборщика налогов.
Целесообразно вернуться к вопросу увеличения штатной численности налоговых органов и их разукрупнения. Кроме того, необходимо принять решение о введении федеральной должности налогового инспектора в каждом поселении.
Подтверждением необходимости разукрупнения налоговых органов является и то, что существенное увеличение нагрузки на налоговые органы произойдет вследствие как резкого увеличения числа муниципалитетов, так и изменения системы администрирования отдельных местных налогов.
В частности, с 2006 года земельный налог уплачивают собственники земли, в том числе физические лица – владельцы земельных долей (паев), каждому из которых должно быть направлено налоговое уведомление. При этом предусматривается уплата физическими лицами двух авансовых платежей.
Налоговые органы к этой работе не готовы, в связи с чем органам местного самоуправления направляются рекомендации не устанавливать авансовые платежи. Такая ситуация может привести к непоступлению в 2006 году в местные бюджеты значительных сумм земельного налога и возникновению кассовых разрывов при исполнении бюджетов.
Поэтому муниципальные образования очень остро ставят вопрос об увеличении штата налоговых органов на территориях муниципальных образований.
Волнует незавершенность проведения работ по подготовке сведений для исчисления земельного налога на основе кадастровой стоимости земель. До настоящего времени в Федеральном агентстве кадастра нет полных данных о площадях земельных участков в поселениях по видам функционального назначения.
Завершение работы планируется агентством только к декабрю 2005 года. Такие сроки крайне негативно скажутся на бюджетном процессе. Эту работу нужно завершить до начала формирования проектов бюджетов.
Статистика не располагает в полном объеме данными о фонде оплаты труда, добавочной стоимости, розничном товарообороте. Кроме того, статистические данные формируются только в разрезе муниципальных районов. По этой причине необходимо разработать и утвердить формы статистической отчетности, которые бы соответствовали требованиям реформы местного самоуправления и реформы бюджетного процесса в целом.
Кроме того, до сих пор не установлен порядок ведения похозяйственного учета. В связи с этим органы местного самоуправления не имеют достаточных полномочий по его проведению. Помимо этого, учет деятельности субъектов малого предпринимательства органы статистики производят путем досчета. В то же время в новых условиях именно субъекты малого предпринимательства являются основными работодателями, источником доходов для населения муниципальных районов и поселений, а также основными налогоплательщиками. По этой причине целесообразно ввести более точный порядок статистического учета субъектов малого предпринимательства.
Еще одна проблема по реализации 131-го закона появилась в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Данный закон с 1 сентября 2005 года вводит в действие статью 44 закона № 131-ФЗ. Напомним, что пункты 4 и 8 этой статьи устанавливают обязанность органов местного самоуправления официально публиковать проекты уставов и собственно принятые уставы муниципальных образований.
Таким образом, уже в текущем году местные бюджеты понесут серьезные затраты, связанные с публикацией проектов уставов и принятых уставов. Необходимо отметить, что федеральный закон принят 21 июля, когда изменения в бюджеты по результатам полугодия уже внесены и изыскать дополнительные средства для оплаты публикаций не представляется возможным. Кроме того, данные средства изначально не были учтены Федерацией в межбюджетных отношениях.
Предлагаем в соответствии со статьей 60 Бюджетного кодекса РФ компенсировать местным бюджетам дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти и приводящих к увеличению бюджетных расходов.
В федеральном законодательстве не разграничены полномочия между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений в различных сферах. Значит, по сложившейся практике эти полномочия будут осуществлять органы местного самоуправления верхнего уровня. В результате поселения не смогут получать преимущества, вытекающие из осуществления данных полномочий (например, дополнительный доход от сдачи земли в аренду). Это приведет к тому, что у органов местного самоуправления не будет стимула заниматься выявлением, учетом и инвентаризацией неучтенных, брошенных земельных участков.
Еще одна проблема связана с тем, что в соответствии с НК РФ лица, занимающиеся ведением личного подсобного хозяйства, освобождаются от уплаты НДФЛ на основании справок, выдаваемых органами местного самоуправления. Вместе с тем, законодательно не установлены критерии разграничения доходов от ведения личного подсобного хозяйства и доходов, получаемых от предпринимательской деятельности. В связи с этим необходим порядок разграничения доходов, полученных от личного хозяйства и доходов, полученных от предпринимательской деятельности.
Целесообразно конкретизировать в Законе № 131-ФЗ и такие полномочия местного значения, как молодежная политика и физическая культура. Они присутствуют в этом законе в неявном виде – как полномочия по организации досуга населения и организация отдыха детей в каникулярное время. Однако конкретика отсутствует, а это чревато неопределенностью в межбюджетных отношениях.
