18–19 октября в Санкт-Петербурге прошел IX Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России». Эта, с 2002 года уже ставшая традиционной, площадка обсуждения темы территориального стратегического планирования в текущем году получила новую актуальную вывеску «Стратегии модернизации и модернизация стратегий».
Из этой формулировки следует, что на форуме планировалось обсудить, как именно превратить стратегические документы, разрабатываемые на различных уровнях, в реальный инструмент модернизации экономики, и что для этого требуется изменить в подходах к стратегическому планированию. Депутат Государственной думы РФ Г. С. Изотова отметила, что за последние годы удалось серьезно продвинуться в развитии законодательной базы стратегирования. Так, в первом чтении приняты законопроекты о зонах территориального развития и об основах приграничного сотрудничества. Недавно также внесены изменения в Градостроительный кодекс РФ, несколько упрощающие систему территориального планирования. С другой стороны, по словам Галины Изотовой, в Госдуме уже несколько лет находится законопроект, связанный с формированием федеральных целевых программ регионального развития, который за это время успел окончательно устареть. Депутат также признала, что принятые недавно стратегии федеральных округов вызывают вопросы у субъектов РФ и обуславливают необходимость внесения определенных уточнений в региональные стратегии.
«Модернизация экономики субъектов РФ невозможна без новых стратегических подходов. Все должны понимать свое место в этом процессе: и органы государственной власти, и бизнес, и гражданское общество», — подчеркнул заместитель министра регионального развития Ю. В. Осинцев. В качестве одной из наиболее актуальных задач он назвал интеграцию процессов пространственного и отраслевого развития. Кроме того, важно добиться того, чтобы стратегии субъектов согласовывались с федеральными стратегическими документами. В конечном итоге в Минрегионе надеются получить набор стратегий и схем развития, увязанных между собой по всей «вертикали» от федерального до муниципального уровня.
Вице-губернатор Санкт-Петербурга М. Э. Осеевский отчасти в шутку, отчасти всерьез заявил, что стратегия развития Санкт-Петербурга коренным образом не меняется уже в течение трехсот лет. При этом в качестве современных приоритетов экономического развития города он назвал отрасли, предполагающие использование высококвалифицированной рабочей силы: автомобилестроение, фармацевтика и ряд других. При этом, как отметил вице-губернатор, в регионах новые отрасли формируются преимущественно за счет иностранных инвестиций. «К сожалению, Россия сегодня не является той страной, где выгодно производить товары на экспорт. Поэтому внимание иностранных инвесторов сосредоточено прежде всего на внутреннем российском рынке», — считает Михаил Осеевский. По его мнению, в конечном итоге это ослабляет конкурентоспособность российской экономики. Мы можем проиграть глобальную борьбу за человеческий капитал — талантливых и умных «пассионариев», — которая все острее разворачивается между государствами.
«У нашего поколения, у тех, кто по идее должен отвечать за модернизацию, нет соответствующего опыта», — посетовал губернатор Ульяновской области С. И. Морозов. Регионы сталкиваются с серьезными трудностями: на своем уровне им трудно найти реальные стимулы для модернизации. Что касается механизмов государственно-частного партнерства, которые вроде бы должны помочь регионам реализовать их стратегические приоритеты, то из них реально работают только концессии. Все остальные, нормально используемые в Европе механизмы, по словам ульяновского губернатора, у нас пока лишь привлекают повышенное внимание правоохранительных органов.
Стратегии федеральных округов
Вольно или невольно участники обсуждения постоянно возвращались к одному из наиболее спорных вопросов, связанных с развитием в России механизмов государственного стратегического планирования, к теме стратегий федеральных округов. На предыдущих форумах в период, когда первые из этих стратегий только разрабатывались, было немало дискуссий о том, нужны ли они вообще. Сторонники данной меры называли округа весьма удачной единицей стратегического планирования, позволяющей увязывать федеральные и региональные стратегические приоритеты. Противники утверждали, что федеральный округ — это чисто административная единица, которая не может быть объектом долгосрочного планирования социально-экономического развития, предполагающего, что соответствующая территория представляет собой некую целостность с точки зрения производственных связей, логистики и т. п. Тем не менее ныне процесс разработки окружных стратегий входит в завершающую фазу. В настоящее время уже приняты стратегии развития трех федеральных округов: Дальневосточного, Сибирского, а также Северо-Кавказского. В следующем году планируется завершить разработку стратегий всех остальных федеральных округов. Причем Минрегион России будет выполнять функцию координатора инвестиционных проектов в округах.
Заместитель полпреда Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе А. Б. Левинталь рассказал о тех проблемах, с которыми сталкивается реализация уже принятых стратегий федеральных округов. «Пока мы только научились рисовать стратегии, но механизмов их реализации нет», — отметил он, упомянув о том, что в ДФО ожидали принятия Плана реализации стратегии округа, однако он не утвержден до сих пор, хотя сама стратегия формально действует уже более года. Между тем в округе и в самом деле накопилось немало проблем. И самая главная — отток населения: за 20 лет Дальневосточный федеральный округ потерял примерно 20 % своих жителей. В округе наблюдается примитивизация экспорта. «Округ может превратиться в сырьевой придаток Северо-Восточной Азии», — сказал Александр Левинталь, отметив: чтобы такие крупные документы, как стратегия развития ДФО, не оставались на бумаге, придется модернизировать как нормативно-правовую базу, так и подходы к стратегированию.
Диалог или соподчинение?
О том, что подходы к стратегическому планированию нуждаются в совершенствовании, в один голос говорили все присутствовавшие на форуме эксперты. Так, директор программ государственного управления и территориального развития Организации экономического сотрудничества и развития Рольф Альтер отметил, что в процессах стратегирования каждый уровень публичной власти должен играть свою важную роль, причем между ними должен быть налажен конструктивный диалог: от того, как он организован, зависит успех всего дела. Другие эксперты также отмечали, что создавать суперцентрализованную систему стратегирования в России было бы нецелесообразно. Сегодня существуют разные подходы к тому, как выстраивать систему стратегирования. Очень популярен, в частности, подход «сверху вниз», при котором процедура целеполагания имеет строго вертикальное направление: от Федерации к ее субъектам и только потом к муниципалитетам. В Институте экономики города солидарны с Рольфом Альтером и считают, что этот подход неэффективен и каждый из этих уровней должен иметь свой голос, а базой стратегического планирования должен служить диалог, а не система соподчинения. Примечательно, что, как заметил губернатор Мурманской области Д. В. Дмитриенко, в России в отличие от Европы формируется как раз система ручного управления, в которой «чиновники выбирают, нравится им или не нравится тот или иной проект».
Как подчеркнула представитель Института Гайдара И. В. Стародубровская, сам факт принятия стратегии развития не создает в регионе новых ресурсов. Поэтому вопрос, который решает стратегия, во многом заключается именно в том, от каких секторов необходимо «отрезать», чтобы перебросить высвободившиеся ресурсы на приоритетные направления. Также важно помнить, что любая стратегия имеет пространственную привязку. Определенные сектора производства товаров и услуг всегда сосредоточены в конкретных районах и населенных пунктах. Поэтому отраслевые стратегии должны четко ложиться на пространственные: управлять пространством региона нужно таким образом, чтобы ресурсы концентрировались в нужных местах.
Президент Фонда Институт экономики города Н. Б. Косарева отметила, что на практике очень мало примеров того, как принятая стратегия в оперативном либо среднесрочном отношении становилась инструментальной основой для достижения заложенных в нее целей. Особенно это касается пресловутых стратегий федеральных округов. «Непонятно, кто является субъектом их реализации. Кто будет принимать решения, строить конкретные планы?» — заявила она.
Возможно, залог успеха разнообразных государственных стратегических документов кроется в более тщательном учете интересов тех, кто является главным источником экономической инициативы. В этом смысле можно согласиться с вице-губернатором Санкт-Петербурга Михаилом Осеевским, который, подводя некоторый итог состоявшейся в первый день форума дискуссии, подчеркнул, что в рыночной экономике главными все же должны быть не чиновники, а предприниматели. «Перераспределять бюджетные средства мы уже научились, теперь нужно научиться помогать бизнесу, и тогда все окупится. В центре внимания должен быть человек, который готов зарабатывать деньги, а об этом мы сегодня говорили очень мало», — сказал он.
В городах
Как и всегда, на форуме было много делегатов от муниципальных образований. Кто-то, как, например, мэр Перми И. Н. Шубин, представлял генеральный план своего города. Шубин рассказал о своеобразной новации — мастер-плане Перми, форме, которая активно используется в европейских странах. В подобных наглядных документах, не имеющих формальной юридической силы, появляется возможность объединить подходы к разработке как генерального плана, так и стратегии социально-экономического развития города. Кстати, к разработке мастер-плана Перми привлекались эксперты из Западной Европы.
Другие, в частности вице-мэр Екатеринбурга А. Г. Высокинский, рассказывали о готовящихся или уже принятых стратегиях развития городов. Высокинский, к примеру, поделился несколько фантастичными планами формирования агломерации «Екатеринбург — Челябинск» (было заявлено, что если построить между этими городами крупный аэропорт, то они неизбежно начнут расти навстречу друг другу), а также остановился на общих проблемах комплексного социально-экономического развития городов. Важным изъяном Высокинский считает то обстоятельство, что в действующем Бюджетном кодексе РФ проблематика стратегического планирования никак не отражена. Методология стратегического планирования, по его словам, отсутствует на всех уровнях, хотя процесс стратегирования идет уже 10 лет и вокруг него уже успел неплохо развиться рынок консалтинговых услуг. Отсутствие единой методологии приводит в том числе и к тому, что мы не имеем единой базы для достоверного анализа уровня развития муниципальных образований. В этих условиях многие регионы готовят для своих муниципальных образований «болванки» стратегий, а те принимают их с минимальными изменениями. Результативность таких документов можно предсказать заранее.
Финансы для модернизации
Второй день форума был преимущественно посвящен проблеме финансового обеспечения модернизационных процессов. Он был открыт выступлением министра финансов России А. Л. Кудрина, который дал свою оценку текущей ситуации. Как отметил вице-премьер, факторы роста, которые работали до кризиса, в новых условиях в таком масштабе работать уже не будут. Таким образом, перед правительством сегодня стоит проблема поиска новых механизмов экономического роста.
Кудрин рассказал об ошибках, которые, по его мнению, были допущены до кризиса. Главная из них — чрезмерно активное использование нефтяных сверхдоходов, что приводило к увеличению денежного предложения и инфляции. По словам министра финансов, сегодня поставлена цель снизить инфляцию к 2013 году до 5,5 %.
Другими фундаментальными величинами, сдерживанию которых, по мнению Кудрина, должен отдаваться приоритет, являются госдолг и бюджетный дефицит. Недавно страны Большой двадцатки договорились сократить дефициты своих бюджетов в два раза к 2013 году. Для этого существует только два пути: сокращение расходов и повышение налогов. Также возможно повышение пенсионного возраста (путь, по которому решила пойти Франция). В России показатель общего налогового бремени составляет 33,2 %, что ниже, чем в странах ЕС (в среднем 35,9 %). «Мы пока еще видим небольшой зазор для повышения налоговой нагрузки на бизнес», — заявил Кудрин. Однако при этом он отметил, что страна уже и так идет на повышение этой нагрузки, например, в 2011 вырастут страховые взносы, что по сути является способом борьбы с дефицитом Пенсионного фонда. К слову, решение о повышении пенсионного возраста пока не принимается. «Возможно, это не вопрос сегодняшнего дня», — считает вице-премьер.
В 2000-е годы реальные расходы бюджетов всех уровней в России выросли в пять раз. «Такого темпа роста расходов у нас уже не будет никогда», — уверен вице-премьер. Однако, по его выражению, сегодня мы живем в зоне излишне «оптимистичных прогнозов» относительно внешнеэкономической конъюнктуры. Реалистичные же прогнозы подсказывают, что государственные расходы в реальном выражении должны постепенно сокращаться. «Надо понять, где нам следует ужаться. Это непростая задача, но сегодня все страны идут по этому пути», — сказал Кудрин.
Что же касается модернизации экономики, то ей, по мнению главы Минфина, способствует сам кризис. Он привел характерный пример: сегодня многие крупные предприятия вынуждены разрабатывать программы снижения себестоимости своей продукции, а это и есть одно из проявлений модернизации. Подобные процессы государство намерено поддерживать. Так, уже действует налоговая льгота в форме так называемой «амортизационной премии», предполагающей уменьшение налогооблагаемой прибыли на 30 % от стоимости нового оборудования; подготовлен законопроект, предполагающий освобождение от налога на имущество на первые три года работы нового энергоэффективного оборудования. Регионам министр рекомендовал поощрять инновации с помощью снижения налога на прибыль и предоставления налоговых кредитов.
Впрочем, относительно перспектив модернизации региональных экономик в этот день были высказаны и достаточно пессимистичные прогнозы. Например, И. В. Стародубровская подчеркнула, что по итогам кризиса регионы так и не вышли на модернизационную траекторию. Шанс, предоставленный кризисом, заключался в ослабевании традиционной неэффективной структуры производства в субъектах РФ. Однако этим производствам, напротив, была оказана бюджетная поддержка. Тот факт, что властям удалось справиться с безработицей, Ирина Стародубровская назвала «главным приговором модернизации», которая по определению невозможна без сброса неэффективной занятости.
Дискуссии продолжились на многочисленных круглых столах, посвященных ресурсному обеспечению реализации стратегических планов на основе государственно-частного партнерства, глобальным проектам инфраструктурного развития и пространственного планирования, реализации межрегиональных проектов в рамках реализации стратегий федеральных округов и т. д. Всего в работе Форума приняло участие более 1 тыс. человек: представители федеральной и региональной власти, мэры и вице-мэры городов, эксперты.
