Разработка Федерального закона № 33-ФЗ[1] — это не первая реформа местного самоуправления в России. В следующем году как раз будет 20 лет со вступления в силу положений Федерального закона № 131-ФЗ[2], то есть с начала предыдущего этапа развития местного самоуправления. Тем не менее новая реформа — это всегда вызов для сложившейся системы.
Наталия Владимировна Голованова, старший научный сотрудник Центра межбюджетных отношений НИФИ Минфина России
Варианты территориальной организации до 2006 года
Рисунок. Варианты территориальной организации местного самоуправления в РФ до 2006 г. Давайте вспомним, что стало причиной предыдущей реформы местного самоуправления. В 1995 году вступил в силу 154‑ФЗ[3], в соответствии с которым субъекты РФ смогли самостоятельно выбрать варианты территориальной организации местного самоуправления, наилучшим образом отвечающие особенностям региона, как сказано в Конституции, «с учетом исторических и иных местных традиций». В результате в регионах сложились различные варианты территориальной организации местного самоуправления[4] (рисунок).
1. Районная модель местного самоуправления — муниципальные образования были сформированы на уровне крупных городов и районов, на уровне поселений действовали территориальные подразделения районных администраций.
2. Поселенческая модель местного самоуправления — муниципальные образования были сформированы на уровне городов и поселений, на районном уровне действовали территориальные подразделения органов государственной власти субъектов РФ.
3. Двухуровневая модель местного самоуправления — органы местного самоуправления были сформированы как на уровне крупных городов и районов, так и на субрайонном уровне.
Проблема заключалась в том, что в бюджетном и налоговом законодательстве за органами местного самоуправления был закреплен единый список предметов ведения и вопросов местного значения, а также единый список местных налогов. И хотя пункт 3 статьи 6 154‑ФЗ в случае двухуровневой модели позволял законом субъекта РФ разграничивать «предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов» между муниципальными образованиями, регионы не спешили воспользоваться данным правом. Так, Владимирская область — редкий пример региона, разграничившего своим нормативным актом доходные источники между районными и внутрирайонными муниципальными образованиями.
Районная модель оказалась самой распространенной (таблица 1). В 2023 году к регионам с районной моделью МСУ можно было отнести 50 субъектов РФ, в том числе Ивановскую, Ленинградскую, Томскую, Саратовскую, Сахалинскую области. Поселенческая модель была признана наименее удачной. Очевидно, что поселения не могли эффективно реализовывать тот же объем полномочий, что и крупные города. Местное самоуправление на уровне городов и поселений было организовано в 13 субъектах РФ. Например, в Пензенской области и Ставропольском крае. К числу субъектов РФ с выборными органами местного самоуправления на уровне и районов, и поселений в 2023 году можно было отнести 23 региона, но только в 12 из них — например, в Астраханской области, Республике Мордовия, Красноярском крае — на уровне поселений был бюджет, а не смета.
Таблица 1. Количество муниципальных образований в РФ
|
Год |
Муниципальные образования |
||||||
|
Всего |
в т. ч. |
||||||
|
Муниципальные районы |
Муниципальные округа |
Городские округа* |
Внутригородские территории городов федерального значения и внутригородские районы |
Городские поселения |
Сельские поселения |
||
|
2025 |
17 051 |
1266 |
528 |
523 |
253 |
1063 |
13 406 |
|
2022 |
19 675 |
1544 |
180 |
612 |
267 |
1307 |
15 742 |
|
2018 |
21 945 |
1758 |
591 |
286 |
1538 |
17 772 |
|
|
2008 |
24 151 |
1799 |
521 |
236 |
1734 |
19 861 |
|
|
2001 |
12 261 |
1440 |
417 |
136 |
698 |
9566 |
|
* В т. ч. с внутригородским делением.
Источник: данные Росстата на 1 января соответствующего года, для 2001 г. города регионального подчинения отнесены к городским округам, а города районного подчинения и поселки городского типа — к городским поселениям.
Таким образом, хотя в большинстве субъектов Федерации изначально была создана система местного самоуправления на уровне городов и районов, как предусматривается в 33‑ФЗ, в 131‑ФЗ в качестве обязательной для всех регионов (кроме городов федерального значения) была принята двухуровневая модель. Субъектам РФ, изначально выбравшим другой вариант организации МСУ, пришлось менять систему организации местной власти и межбюджетных отношений в течение
Следует отметить, что некоторые регионы Дальнего Востока, например Сахалинская и Магаданская области, обошли положения 131‑ФЗ, присвоив районам статус городских округов. Таким образом, эти субъекты РФ сохранили один уровень местного самоуправления и после 2008 года. В 2019 году в 131‑ФЗ были внесены поправки, позволяющие официально создавать новый тип муниципальных образований — муниципальный округ, представляющий собой объединение района и входящих в него населенных пунктов.
Назад к одноуровневой системе
По состоянию на 1 января 2025 года 13 субъектов РФ (например, Ставропольский край, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Нижегородская область, Курганская область) полностью перешли от двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой, 32 региона остались в рамках двухуровневой модели, в остальных субъектах РФ процесс формирования муниципальных округов происходит постепенно, местное самоуправление осуществляется как на уровне городских и муниципальных округов, так и на уровне районов и поселений[5]. При этом 33‑ФЗ, в отличие от первоначальной редакции 131‑ФЗ, не требует обязательного перехода к единой модели местного самоуправления, позволяя сохранить двухуровневую систему организации местной власти, существовавшую на момент принятия нового закона[6] (таблица 2).
Таблица 2. Сравнение подходов к организации МСУ, полномочий и прав
|
|
|
|
Единая организация МСУ (в первоначальном варианте закона) Возможность выбора вариантов территориальной организации МСУ с 2019 г. |
Возможность выбора вариантов территориальной организации МСУ |
|
Полномочия органов МСУ (ст. 17) и полномочия по решению вопросов местного значения по списку вопросов местного значения для каждого вида МО (ст. 14, 15, 16, 17) |
3 группы полномочий органов МСУ (ст. 32) по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения: 1) полномочия, не подлежащие перераспределению между органами МСУ и органами гос. власти субъекта РФ 2) полномочия, которые могут быть перераспределены законом субъекта РФ для осуществления органами гос. власти субъекта РФ 3) полномочия, решение об осуществлении которых органами МСУ может быть принято законом субъекта РФ |
|
Права по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения) МО, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов и доходов по дополнительным нормативам отчислений |
|
Какие еще особенности есть в новом законе? Меняется система полномочий местных органов власти. Словосочетание «вопросы местного значения» встречается в 33‑ФЗ всего один раз, и то в скобках. В статье 32 Закона № 33‑ФЗ предусмотрено три группы полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения:
1) полномочия, не подлежащие перераспределению между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (базовые полномочия);
2) полномочия, которые законом субъекта РФ могут быть перераспределены для осуществления органами государственной власти субъекта РФ (полномочия, которые могут быть закреплены за региональным уровнем);
3) полномочия, решение об осуществлении которых органами местного самоуправления может быть принято законом субъекта РФ (полномочия, которые могут быть закреплены за местным уровнем).
Если совместить три группы полномочий органов местного самоуправления из 33‑ФЗ и полный перечень вопросов местного значения из 131‑ФЗ, то списки практически совпадают. В 33‑ФЗ нет полномочий по охране общественного порядка силами муниципальной милиции и полномочий по созданию, развитию и обеспечению охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения. Эти вопросы исчезли, зато появились полномочия по развитию внутридворовых территорий и по оказанию поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, осуществляемой на территории муниципального образования.
Таким образом, перечень полномочий органов местного самоуправления (33‑ФЗ) и список вопросов местного значения (131‑ФЗ) примерно совпадают, что дает возможность субъектам РФ на основании реестров расходных обязательств оценить различные варианты разграничения расходов между региональным и местным уровнями и определиться с тем, как будет в дальнейшем строиться система межбюджетных отношений в регионе.
Следует отметить, что 33‑ФЗ не просто разрешает сохранить ту систему местного самоуправления, которая сложилась в регионе на сегодняшний день, но и позволяет создать гибридную систему, при которой на территории субъекта РФ будет одновременно существовать как одноуровневое, так и двухуровневое местное самоуправление. Каждый регион имеет возможность выбрать ту систему организации местного самоуправления, которая будет наиболее эффективна именно для его территории.
План действий
К 2027 году необходимо учесть положения 33‑ФЗ в Бюджетном кодексе, а также внести поправки в Федеральный закон № 414‑ФЗ от 21 декабря 2021 года «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и в отраслевые законы. Как только будут приняты поправки в БК РФ, будет разработана и новая версия Методических рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, на которую можно будет опираться при формировании межбюджетных отношений в субъекте РФ.
Что необходимо сделать регионам? Поскольку меняется федеральное законодательство, необходимо либо вносить поправки в старый закон, либо принимать новый региональный закон о местном самоуправлении. Для этого следует определить, как в субъекте РФ будет организовано местное самоуправление и какими полномочиями будут обладать местные органы власти. На основе реестров расходных обязательств оценить вертикальную сбалансированность бюджетной системы внутри региона, посчитать варианты перераспределения полномочий, определить необходимый объем доходов, который нужно закрепить за местными бюджетами в новых условиях, и объем межбюджетных трансфертов. После того как будут приняты поправки в Бюджетный кодекс и доработаны методические рекомендации в сфере межбюджетных отношений, внести изменения в соответствующее региональное законодательство.
Федеральный закон № 33‑ФЗ полностью вступает в силу с 2027 года, соответственно, если не будет введен переходный период, разработать нормативные акты, которые будут определять систему межбюджетных отношений в субъекте РФ в условиях нового законодательства, необходимо уже в следующем году. Таким образом, мы опять живем в эпоху перемен, перед регионами и муниципальными образованиями стоят новые вызовы, но и возможности остаются.
[1] Федеральный закон от 20.03.2025 №
[2] Федеральный закон от 06.10.2003 №
[3] Федеральный закон от 28.08.1995 № 154‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
[4] Подробнее см. Г. Курляндская, Е. Николаенко, Н. Голованова. Местное самоуправление в Российской Федерации // И. Мунтяну, В. Попа, ред. Разработка новых правил игры в старых условиях: органы местного самоуправления в Восточной Европе, на Кавказе и в Средней Азии. OSI/LGI, Будапешт, 2001. С.
[5] http://ssl.rosstat.gov.ru/storage/mediabank/munst.htm.
[6] Часть 7 статьи 9 Федерального закона от 20.03.2025 № 33‑ФЗ.
