Основным инструментом стратегического и бюджетного планирования на сегодняшний день остаются госпрограммы РФ. В них есть перечень необходимых мероприятий (результатов) и иных мер, реализация которых обеспечивает достижение стратегических целей и приоритетов, в том числе национальных целей развития страны до 2030 года и на перспективу до 2036 года. Однако успешная реализация госпрограмм РФ зависит не только от действий ФОИВ. Достижение отдельных параметров обеспечивают непосредственно субъекты РФ. Таким образом, от качества координации действий Федерации и регионов зависят общие итоги социально-экономического развития.
Анна Витальевна Пенчук, начальник отдела методологии программно-целевого планирования Департамента программно-целевого планирования и проектного управления Минфина России
В 2022 году Правительство РФ поставило задачу обеспечить сквозной мониторинг достижения параметров госпрограмм РФ, которые реализуют в том числе регионы. Для ее выполнения было необходимо создать условия, обеспечивающие единообразие структуры данных и подходов к мониторингу госпрограмм на федеральном и региональном уровнях, а также провести автоматизацию процессов формирования и мониторинга необходимых параметров таких госпрограмм.
Необходимость реформирования системы управления госпрограммами субъектов РФ была обусловлена рядом факторов. Во-первых, это отсутствие в госпрограммах субъектов РФ как таковых параметров госпрограмм РФ, реализуемых на территории субъектов РФ, или несовпадение таких параметров по значениям, установленным на федеральном и региональном уровнях. Во-вторых, невозможность оперативного обмена фактическими данными о ходе реализации параметров госпрограмм РФ в субъектах РФ. В частности, она обусловлена ведением госпрограмм субъектов РФ в формате нормативного правового акта на бумажном носителе и отсутствием синхронизации в части сроков представления необходимых отчетных сведений на федеральном и региональном уровнях.
Для решения этих проблем по аналогии с действующей на федеральном уровне с 2022 года новой системой управления госпрограммами РФ, в рамках которой ключевые с точки зрения мониторинга параметры (показатели, мероприятия (результаты), объемы финансового обеспечения) как в части плановых, так и фактических сведений ведутся в структурированном виде в ГИИС «Электронный бюджет», постепенно к 2024 году эти подходы и принципы были распространены и на систему управления госпрограммами субъектов РФ.
Обязательные требования
Переход субъектов РФ на новую систему управления госпрограммами субъектов РФ с точки зрения Федерации важен для обеспечения сквозного мониторинга параметров госпрограмм РФ, которые реализуются непосредственно субъектами РФ. А с точки зрения регионов это возможность повысить оперативность и прозрачность управления не только бюджетными расходами, но и конкретными мероприятиями (результатами), а также улучшить бюджетную и исполнительскую дисциплину за счет онлайн-мониторинга ключевых параметров госпрограмм субъектов РФ.
Чтобы получить такие преимущества, госпрограммы субъектов РФ должны отвечать ряду критически важных требований, которые определены методическими рекомендациями по разработке и реализации госпрограмм субъектов РФ и муниципальных программ. Они были доведены до регионов в рамках методической поддержки Минфина России и Минэкономразвития России при переходе на новую систему управления госпрограммами субъектов РФ[1].
Среди таких требований:
- цифровой формат планирования и реализации госпрограмм субъектов РФ. На усмотрение субъекта РФ это может быть ГИИС «Электронный бюджет» или региональная информационная система. К настоящему времени 68 регионов ведут свои программы в ГИИС «Электронный бюджет», а 17 регионов — в собственных информационных системах;
- отражение в госпрограммах субъектов РФ единых параметров (прежде всего показателей, мероприятий (результатов), объемов финансового обеспечения) и их атрибутов (например, единиц измерения, значений), предусмотренных в госпрограммах РФ;
- оперативное формирование данных об исполнении вышеуказанных единых параметров при наступлении планового или фактического срока их реализации.
Рисунок. Сравнение старой и новой системы координации госпрограмм Федерации и регионовСоблюдение указанных требований является необходимым минимумом для обеспечения надлежащего мониторинга достижения параметров госпрограмм РФ на территории субъектов РФ. По аналогии с федеральным уровнем, где удалось добиться синхронизации изменений параметров сводной бюджетной росписи с изменениями показателей и мероприятий (результатов) госпрограмм РФ, регионы также могут в перспективе обеспечить синхронизацию на своем уровне.
Особенности госпрограмм субъектов РФ
Хочу отметить ряд некритичных с точки зрения влияния на сквозной мониторинг особенностей систем управления госпрограммами субъектов РФ:
- перечень и структура госпрограмм субъектов РФ могут отличаться от госпрограмм РФ с учетом специфики и потребностей в планировании конкретного субъекта РФ. Стоить отметить, что однозначная увязка федерального и регионального структурного элемента госпрограммы происходит только в одном случае — для реализации федерального проекта, входящего в состав национального проекта, формируется обособленный региональный проект;
- структура управления госпрограммами субъектов РФ, то есть состав уполномоченных органов, осуществляющих разработку, согласование и утверждение госпрограмм субъектов РФ и их изменений, может отличаться как от федерального уровня, так и между субъектами РФ;
- сроки и периодичность формализованной отчетности по госпрограммам РФ и госпрограммам субъектов РФ могут не совпадать при условии онлайн-заполнения фактических сведений об исполнении параметров, необходимых для мониторинга.
При этом важно отметить, что к настоящему времени все важнейшие инструменты координации Федерации и регионов в рамках госпрограмм уже созданы:
1. Нефинансовые соглашения[2], которые заключаются между Федерацией и регионом по каждой госпрограмме РФ. Заключая такое соглашение, субъект РФ принимает на себя обязательства предусмотреть в своей госпрограмме показатель из госпрограммы РФ и обеспечить достижение его значения, а также представлять фактические данные о таком показателе.
2. Финансовые соглашения[3], которые заключаются между Федерацией и регионом в рамках предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта РФ. Предметом таких соглашений являются мероприятия (результаты) госпрограмм РФ, декомпозированные на уровень субъектов РФ, и параметры финансового обеспечения таких мероприятий (результатов). Эти мероприятия также подлежат отражению в госпрограммах субъектов РФ, а их невыполнение влечет за собой возврат средств из бюджета субъекта РФ в федеральный бюджет.
3. План по достижению показателей и отчет о его выполнении[4] служат аналитическими инструментами для мониторинга со стороны ФОИВ мероприятий (результатов) госпрограмм РФ, реализуемых на территории конкретного субъекта РФ. План и отчет формируются на основании информации, содержащейся в госпрограммах субъектов РФ.
Дальнейшее развитие инструментов
Несмотря на сформированную систему взаимодействия Федерации и регионов в рамках госпрограмм, практика использования отдельных инструментов свидетельствует о необходимости их дальнейшего совершенствования. Перспективы развития инструментов координации Федерации и регионов связаны с реализацией положений постановления Правительства РФ от 7 февраля 2025 года № 118 «О пилотной апробации в 2025 году формирования и подписания единых соглашений в целях реализации государственных программ Российской Федерации». Новации, предусмотренные постановлением, охватывают два ключевых направления работы по координации Федерации и регионов при реализации госпрограмм.
Первое направление связано с введением процедуры предварительной верификации (подтверждения) субъектами РФ показателей и мероприятий (результатов) госпрограмм РФ, достижение которых обеспечивается регионами. Согласно ранее действовавшей практике вышеуказанные показатели и мероприятия (результаты) доводились до регионов в рамках заключения нефинансовых и финансовых соглашений только в конце года. Это сужало возможности для качественного планирования госпрограмм субъектов РФ, а также своевременного урегулирования спорных вопросов в случае несогласия региона со значениями доведенных параметров.
Начиная с заключения нефинансовых и финансовых соглашений на
Второе направление связано с возможностью объединения нефинансовых и финансовых соглашений в единое соглашение. Сегодня с одним регионом заключаются как минимум три вида соглашений: отдельное нефинансовое соглашение по госпрограмме РФ, отдельное нефинансовое соглашение по каждому федеральному проекту, входящему в состав национального проекта, отдельное финансовое соглашение по каждому межбюджетному трансферту, предоставляемому из федерального бюджета бюджету субъекта РФ. Такое количество соглашений кратно увеличивает временные и трудовые затраты на их администрирование как со стороны федеральных, так и со стороны региональных органов исполнительной власти. Использование единого соглашения оптимально в случаях, когда один и тот же орган исполнительной власти отвечает как за показатели, так и за мероприятия (результаты) или если предоставление всех межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в рамках госпрограммы РФ осуществляется одним главным распорядителем средств федерального бюджета.
В иных случаях использование единого соглашения может быть сопряжено с рядом рисков. Например, при наличии значительного количества межбюджетных трансфертов в госпрограмме РФ, предоставляемых разными главными распорядителями средств федерального бюджета, могут возникать проблемы с межведомственной коммуникацией. В данном случае для оптимизации количества соглашений, заключаемых с регионами, может быть рассмотрена возможность объединения только нефинансовых соглашений по госпрограмме РФ и федеральным проектам, сохраняя действующий порядок работы с финансовыми соглашениями.
Таким образом, для качественного мониторинга целей и приоритетов социально-экономического развития на всей территории страны необходимо построение гармоничной системы координации федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках реализуемых ими госпрограмм, которая позволит снизить временные и трудовые затраты при взаимодействии.
[1] Размещены в аналитической информационной системе обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в сети интернет (programs.gov.ru).
[2] Соглашение о реализации на территории субъекта РФ государственных программ субъекта РФ, направленных на достижение целей и показателей государственной программы Российской Федерации, предусмотренное абзацем третьим пункта 28 Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.05.2021 № 786.
[3] Соглашение о предоставлении из федерального бюджета субсидий бюджету субъекта РФ, соглашение о предоставлении из федерального бюджета иного межбюджетного трансферта бюджету субъекта РФ, предусмотренные статьями 132 и 132.1 БК РФ.
[4] Предусмотренные абзацами шестым и седьмым пункта 28 Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26.05.2021 № 786.
