Первым значимым шагом в осуществлении финансовой политики, проводимой администрацией Хабаровска, стал поиск новых форм и методов развития управления муниципальными финансами. Это нашло отражение в Программе реформирования системы управления муниципальными финансами города Хабаровска на 2006–2008 годы «Финансам Хабаровска — качественное управление!» (далее — Программа), утвержденной в ноябре 2006 года Хабаровской городской думой. К пониманию необходимости реформирования мы пришли не случайно, а в процессе глубокого анализа действующего бюджетного законодательства, тенденций его преобразования, адаптации нормативно-правовой базы города к требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
По результатам оценки реализации Программы Хабаровску из федерального бюджета была выделена субсидия на сумму 86,6 млн руб. Основной объем субсидии (69 %) был направлен на модернизацию автоматизированной системы управления. Также средства федерального бюджета были направлены на поддержку малого предпринимательства, повышение квалификации муниципальных служащих, проведение семинаров, обмен опытом с другими городами.
На сегодняшний день ни у кого не вызывает сомнения необходимость последовательного реформирования муниципальных финансов. Мэр города ежегодно утверждает мероприятия по реализации муниципальных правовых актов, принятых в рамках Программы реформирования с учетом новых требований законодательства. Данные мероприятия направлены на:
- дальнейшее внедрение процедур управления по результатам (ведомственные целевые программы);
- совершенствование бюджетного сектора экономики;
- повышение квалификации (обучение) специалистов администрации.
Мы продолжаем внедрять бюджетные инновации, в том числе и такие, которые пока еще не реализуются даже на уровне края. Сегодня главная задача в области финансово-бюджетной политики города — повышение эффективности управления муниципальными финансами, что вполне созвучно с Программой повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, принятой Правительством РФ.
Стратегический план устойчивого развития
В настоящее время в Российской Федерации ведется интенсивная работа по средне- и долгосрочному прогнозированию в социально-экономической и бюджетной сферах. Правительство РФ утвердило Концепцию долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года. Министерство финансов РФ разработало и разместило на своем официальном сайте проект Бюджетной стратегии РФ до 2023 года. В Хабаровске разработан и реализуется Стратегический план устойчивого развития города Хабаровска до 2020 года. Подобного документа в области бюджетной политики в городе до недавних пор не существовало. Поэтому по инициативе мэра города было принято решение о корректировке вышеназванного Стратегического плана и внесении в него дополнительного раздела «Долгосрочное бюджетное прогнозирование». 17 августа 2010 года состоялась презентация этой работы, которая выполнена в рамках муниципального контракта по заказу администрации города.
Согласно Техническому заданию, являющемуся приложением к муниципальному контракту, была определена бюджетная политика Хабаровска с точки зрения источников доходов, направлений расходов, оптимальности нормативно-правовой базы. Выявлены возможные изменения доходной базы будущих периодов, осуществлено прогнозирование изменения уровня расходных обязательств в соответствии с социальными обязательствами, изменением демографической ситуации и другими параметрами, заложенными в Стратегический план устойчивого развития, а также прогнозирование возможных изменений системы межбюджетных отношений. Приведена методика расчета долговой емкости (платежеспособности) города, выявлены соответствия мероприятий, осуществляемых в рамках Стратегического плана устойчивого развития, финансовым возможностям города в среднесрочной перспективе и др.
Настоящая работа по анализу ситуации, характеризующей бюджетную политику и состояние бюджета города, и формированию на основе данного анализа соответствующих рекомендаций и предложений для включения в обновленную редакцию Стратегического плана устойчивого развития для России, по нашему мнению, является новацией. При этом разрабатываемые рекомендации касаются вопросов, которые необходимо решить в соответствии с требованиями Закона № 131-ФЗ, Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и других основополагающих документов, и укладываются в логику тех действий, на которые нацеливают Президент и Правительство РФ.
Основные характеристики бюджета
Бюджет Хабаровска в полной мере отражает его статус крупного индустриально развитого города с диверсифицированной экономикой, являющегося административным центром не только Хабаровского края, но и Дальневосточного федерального округа. Диверсифицированность экономики Хабаровска в целом способствует повышению устойчивости бюджета города, а его «столичный» статус определяет повышенную по сравнению с другими, схожими по численности населения и объему производства и экономической активности городами страны численность государственных служащих и, следовательно, бюджетного сектора как такового. В свою очередь последнее является одним из благоприятных факторов устойчивости бюджета города к воздействию различных возможных негативных явлений.
Относительно показателей бюджетной динамики Хабаровска можно отметить, что прослеживается возрастающий временной тренд доли межбюджетных трансфертов в совокупных доходах бюджета. Начиная с 1999 года она выросла с 9 % до 45 % в 2009 году. В то же время в 2010 году впервые данная доля сократилась, причем сразу до 33 %. Таким образом, кризис создает определенную угрозу бюджетным возможностям города с точки зрения потенциального сокращения поступлений от межбюджетных трансфертов. Очевидно, что именно этой проблемой и объясняется в большей степени существенное сокращение общих номинальных доходов бюджета в 2010 году на 23 % по сравнению с предыдущим годом. Значит, совокупные доходы городского бюджета в 2010 году составят 10,5 млрд руб. Кроме того, не наблюдается достаточного количества резервов для потенциального роста собственной доходной базы города, которая смогла бы заполнить недостающие ресурсы от межбюджетных трансфертов. Несмотря на то что собственные доходы города практически ежегодно (за исключением 2005 и 2010 гг.) росли темпами, опережающими инфляцию, темпы роста межбюджетных трансфертов были значительно выше, что и определило динамику их доли в общих доходах бюджета. Еще одной чертой, проявившейся в кризис, стал значительный рост бюджетного дефицита в общих доходах бюджета, который составил в 2010 году 7 % от общей суммы доходов бюджета. До 2010 года данная доля не превышала 3 %, что является сильной стороной по сравнению с другими городами.
Прослеживается и ряд положительных тенденций. Например, доля расходов на аппарат управления в последние годы устойчива и составляет около 4 %, при том что с 1999 по 2004 год данная доля составляла 8–9 %. Сокращение данного вида расходов сопровождалось одновременным ростом доли расходов на коммунальные услуги, которая в 2010 году составила 29 %. Помимо прочего, относительно устойчива доля расходов на социальную сферу, составившая в 2010 году 55 %.
Если рассмотреть такой показатель, как общие доходы бюджета на одну тысячу человек городского населения, то Хабаровск уступает по его значению за 2010 год лишь трем городам Дальневосточного федерального округа (ДФО): Новосибирску, Владивостоку и Южно-Сахалинску. При этом необходимо учитывать, что разрыв с Новосибирском по данному параметру несущественен (18 744 тыс. руб. у Новосибирска и 18 136 тыс. руб. у Хабаровска). Высокие доходы Владивостока объясняются существенными межбюджетными трансфертами на инвестиции к предстоящему саммиту, а доля собственных доходов в общих доходах Южно-Сахалинска существенно ниже, чем у Хабаровска. При этом бюджет Хабаровска, как и бюджеты многих других городов, оказался подвластен общему сокращению доходов в связи с кризисом. Особую тревогу вызывает повышающаяся зависимость бюджета города от муниципальных трансфертов из бюджета Хабаровского края.
Общий вывод, сделанный на основе проведенного анализа формирования доходной базы бюджета города и выявления ее возможных изменений в среднесрочной перспективе, изменения расходных обязательств бюджета города в связи с изменениями законодательства и другими факторами, прогнозирования возможных изменений системы межбюджетных отношений, долговой политики города и нормативного регулирования в инвестиционной сфере, заключается в том, что ситуация в Хабаровске с точки зрения бюджетной политики достаточно стабильна и устойчива. Диверсифицированное производство, «столичный статус», относительно благоприятная (в сравнении с другими городами Дальнего Востока) демографическая ситуация и, что немаловажно, разумная и ответственная бюджетная политика, проводимая администрацией города, не дают серьезных оснований для беспокойства в бюджетной сфере.
Даже в условиях финансового кризиса 2008–2009 годов бюджет города пострадал меньше, чем бюджеты других схожих с ним городов ДФО. В городе создана достойная «бюджетная платформа» для развертывания новых действий как собственно по укреплению финансовой базы, так и по созданию условий функционирования бюджетного сектора. Однако кризис, как и везде в Российской Федерации, заставил пересмотреть чересчур оптимистичный подход к формированию бюджетной политики на местном уровне. Кроме того, есть пока вопросы и относительно возможности реализовать задуманные инвестиционные планы. В этой связи представляется не просто желательным, а необходимым полноценный переход на среднесрочное финансовое планирование (принятие и исполнение трехлетнего бюджета), активизация долговой политики (хотя бы на уровне отработки ее инструментов), создание новой платформы для реструктуризации бюджетного сектора.
Бюджетная политика на среднесрочную перспективу
Цель бюджетной политики городского округа «город Хабаровск» в среднесрочной перспективе — это создание условий для повышения эффективности деятельности городского округа по выполнению муниципальных функций и обеспечению потребностей жителей города в муниципальных услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития города. Для достижения поставленных целей в городе с учетом изменений, которые планируется осуществить на федеральном уровне, будут приниматься решения по следующим основным направлениям:
- внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;
- применение в полном объеме всех норм бюджетного законодательства в части формирования трехлетнего бюджета города;
- переход к утверждению «программного» бюджета города;
- развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг, в том числе путем реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»;
- реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
- совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;
- создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Для повышения эффективности деятельности городского округа «город Хабаровск» необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым, в частности, относятся:
- реалистичность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
- формирование бюджета городского округа с учетом долгосрочного прогноза;
- недопустимость увязки объемов расходов бюджета города с определенными доходными источниками;
- полнота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей Стратегического плана устойчивого развития города Хабаровска до 2020 года, включая бюджетные ассигнования, налоговые льготы, имущество;
- планирование бюджетных ассигнований исходя из безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
- принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований;
- принятие новых расходных обязательств с учетом сроков их реализации и принципов реализации (разовых или условно-постоянных);
- соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращении) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
- систематический анализ и оценка бюджетных рисков развития города.
Программный бюджет
С целью внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления будет изменен формат составления и утверждения бюджета городского округа на основе новой бюджетной классификации. Ожидается, что после соответствующих изменений федерального законодательства, а именно внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ, муниципальным образованиям будет дана возможность определять целесообразность, степень подготовленности, порядок и сроки перехода от традиционного (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов, условно-функциональной классификации расходов) к программному (по долгосрочным и ведомственным целевым программам) формату составления и утверждения местного бюджета. Для этого необходимо принять правовые акты, регулирующие разработку, реализацию и оценку эффективности муниципальных программ как системы мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов политики, реализуемой на уровне городского округа, обеспечивающих в рамках реализации ключевых муниципальных функций достижение приоритетов и целей долгосрочного социально-экономического развития. Муниципальная программа в таком понимании будет включать в себя городские целевые программы и ведомственные целевые программы а также отдельные мероприятия органов местного самоуправления. Аналогичный порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588.
Переход к программному бюджету и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг потребует комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля, в том числе путем:
- организации действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований;
- уточнения полномочий органов местного самоуправления по осуществлению финансового контроля на основе планируемых изменений федерального законодательства;
- введения определений, форм, методов и объектов муниципального финансового контроля, а также установление критериев эффективности использования бюджетных ассигнований.
В рамках обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджета города аналогично мероприятиям, запланированным на федеральном уровне и на уровне Хабаровского края, будет:
- определен порядок принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств, в том числе в части повышения ответственности за подготовку (экспертизу) финансово-экономических обоснований проектов правовых актов;
- осуществлено совершенствование организации и методологии кассового прогнозирования исполнения бюджета города с установлением ответственности главных распорядителей средств бюджета городского округа за качество и соблюдение показателей кассового плана;
- внесены изменения в правовые акты городского округа в связи с изменением федерального законодательства в части уточнения формы и порядка ведения реестра расходных обязательств с увязкой с реестром муниципальных контрактов и с введением правил корректировки (пересчета) объемов действующих расходных обязательств.
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления и переход к программной структуре бюджета города включает широкий комплекс мероприятий, в том числе:
- утверждение порядка разработки, реализации и оценки эффективности муниципальных программ;
- внесение изменений и дополнений в порядок разработки, реализации и оценки эффективности ведомственных целевых программ;
- утверждение положения о докладах о результатах и основных направлениях (отчетах и планах) деятельности органов местного самоуправления;
- внесение изменений в правовые акты городского округа в связи с изменением федерального законодательства в части вопросов составления проекта бюджета, планирования и осуществления бюджетных инвестиций, ведения сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств;
- определение перечня муниципальных программ и ответственных исполнителей;
- утверждение муниципальных программ;
- аналитическое представление программной структуры расходов бюджета городского округа на 2012–2014 годы в качестве нового приложения к пояснительной записке к проекту решения городской Думы о бюджете города и др.
Кроме того, в соответствии с требованиями Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» необходимо осуществить комплекс мероприятий, также способствующих повышению эффективности расходов бюджета Хабаровска.
(Доклад с заседания секции «Финансисты муниципальных образований» НП «Сообщество финансистов России». Тема заседания: «Пути решения задач, возникающих в ходе реализации новаций федерального законодательства»).
